O pacote habitacional "Minha casa, minha vida", lançado em abril de 2009, com a meta de construção de um milhão de moradias, tem sido apresentado como uma das principais ações do governo Lula em reação à crise econômica internacional – ao estimular a criação de empregos e de investimentos no setor da construção –, e também como uma política social em grande escala. O volume de subsídios que mobiliza é de 34 bilhões de reais (o equivalente a três anos de Bolsa-Família), para atender a população de 0 a 10 salários mínimos de rendimento familiar. Por isso, o governo Lula tem destacado que o investimento, apesar de focado na geração de empregos e no efeito econômico anticíclico, tem um perfil distributivista, ao contrário do que provavelmente faria a oposição – um conjunto de obras diretamente de interesse do capital.
O objetivo declarado do governo federal é dirigir o setor imobiliário para atender à demanda habitacional de baixa renda, que o mercado por si só não alcança. Ou seja, é fazer o mercado habitacional, restrito no Brasil a uma parcela minoritária da população, finalmente incorporar setores que até então não tiveram como adquirir a mercadoria moradia de modo regular e formal. Se as "classes C e D" foram descobertas como "mercado" por quase todas as empresas nos últimos anos, ainda havia limites, numa sociedade extremamente desigual e de baixos salários, para a expansão no acesso a mercadorias caras e complexas, como a moradia e a terra urbanizada. Com o pacote habitacional e o novo padrão de financiamento que ele pretende instaurar, esses limites pretendem ser, se não superados, alargados por meio do apoio decisivo dos fundos públicos e semi-públicos, de modo que a imensa demanda por moradia comece a ser regularmente atendida.
Para os mais pobres, o subsídio é alto (entre 60% a 90% do valor do imóvel) e o despejo, no caso de inadimplência, é improvável. Para os demais, que entram em financiamentos convencionais, mas também subsidiados, o governo estabeleceu um "fundo garantidor" para cobrir prestações em atraso e preservar o sistema. O pacote é generoso com todos os que conseguirem nele entrar. Para as construtoras, a promessa é que "haverá para todos, grandes e pequenos", como se manifestou um empresário da construção recentemente. Entretanto, para os sem-teto, o atendimento previsto é para apenas 14% da demanda habitacional reprimida, do nosso déficit habitacional de ao menos 7,2 milhões de casas.
A seguir pretendemos apresentar uma discussão preliminar do pacote, a partir das informações, medidas e instruções normativas que foram divulgadas até o momento (julho de 2009), por meio de algumas questões que nos auxiliam a compreendê-lo.
1) Qual é o modelo de provisão habitacional que o pacote favorece?
97% do subsídio público disponibilizado pelo pacote habitacional, com recursos da União e do FGTS, são destinados à oferta e produção direta por construtoras privadas, e apenas 3% a entidades sem fins lucrativos, cooperativas e movimentos sociais, para produção de habitação urbana e rural por autogestão. O pacote não contempla a promoção estatal (projetos e licitações comandados por órgãos públicos), que deve seguir pleiteando recursos através das linhas existentes, com fundos menores, muito mais concorridos, e restrições de modalidades de acesso e de nível de endividamento.
Esse perfil de investimento já indica qual o modelo claramente dominante e a aposta na iniciativa privada como agente motora do processo. A justificativa é a dificuldade do poder público (sobretudo municipal) na aplicação de recursos induzindo o governo federal a optar por uma produção diretamente de mercado. Desse modo, ao invés de atuar para reverter o quadro de entraves à gestão pública, fortalecendo-a, assume a premissa de que a eficiência está mesmo do lado das empresas privadas.
A produção por construtoras, para a faixa de mais baixa renda, entre 0 e 3 salários mínimos por família (até 1.394 reais), é por oferta privada ao poder público, com valores entre 41 e 52 mil reais por unidade, dependendo do tipo de município e da modalidade de provisão (casas ou apartamentos). Uma produção "por oferta" significa que a construtora define o terreno e o projeto, aprova junto aos órgãos competentes e vende integralmente o que produzir para a Caixa Econômica Federal, sem gastos de incorporação imobiliária e comercialização, sem risco de inadimplência dos compradores ou vacância das unidades. O acesso às unidades é definido a partir de listas cadastradas pelas prefeituras. Nas faixas imediatamente superiores, de 3 a 10 salários por família, ou de "mercado popular", são previstas 600 mil unidades. Nesse caso a comercialização é feita diretamente pelas empresas e o interessado vai diretamente aos estandes de vendas ou aos cada vez mais concorridos "feirões da casa própria" patrocinados pela Caixa.
2) O pacote irá mesmo beneficiar as famílias que mais precisam?
A história do subsídio habitacional no Brasil é conhecida pela constante captura da subvenção pelas classes médias e agentes privados, ao invés de atender, na escala necessária, os trabalhadores que mais precisam. Embora essa tendência deva novamente prevalecer, há que se considerar o interesse político e eleitoral do governo em atingir a base da pirâmide.
De um lado, o governo quer que o subsídio favoreça o deslocamento do mercado imobiliário para faixas de baixa renda, onde obtém maiores dividendos políticos, enquanto o mercado quer aproveitar o pacote para subsidiar a produção para classe média e média-baixa, onde obtém maiores ganhos econômicos. Em ambos os casos, o mercado depende do governo para expandir a oferta e não do sistema privado de crédito, como nos países centrais. Ou seja, é um mercado que não é plenamente capitalista e acaba alimentado pelos fundos públicos. De outro lado, o governo depende do mercado para implementar uma política social, pois o sucateamento dos órgãos públicos, das secretarias de habitação e das Cohabs, além de questões ideológicas, impedem uma ação dirigida predominantemente pelo Estado.
O perfil de atendimento previsto pelo pacote revela, porém, o enorme poder do setor imobiliário em dirigir os recursos para a faixa que mais lhe interessa. O déficit habitacional urbano de famílias entre 3 e 10 salários mínimos corresponde a apenas 15,2% do total, mas receberá 60% das unidades e 53% do subsídio público. Essa faixa poderá ser atendida em 70% do seu déficit, satisfazendo o mercado imobiliário, que a considera mais lucrativa. Enquanto isso, 82,5% do déficit habitacional urbano concentra-se abaixo dos 3 salários mínimos, mas receberá apenas 35% das unidades do pacote, o que corresponde a 8% do total do déficit para esta faixa. No caso do déficit rural, a porcentagem é pífia, 3% do total. Tais dados evidenciam que o atendimento aos que mais necessitam se restringirá, sobretudo, ao marketing e à mobilização do imaginário popular.
3) Como o pacote mobiliza a ideologia da "casa própria"?
O pacote habitacional e sua imensa operação de marketing retomam a "ideologia da casa própria" que foi estrategicamente difundida no Brasil durante o regime militar, como compensação em relação à perda de direitos políticos e ao arrocho salarial. A promessa de casa própria, como marco da chamada "integração" social, já se viu, pode ser utilizada como substitutiva da emergência histórica do trabalhador como sujeito que controla a mudança social (seu sentido e alcance). Seja por coerção, cooptação ou consentimento, a promessa da casa própria pode promover um contexto de apaziguamento das lutas sociais e de conformismo em relação às estruturas do sistema.
Evidentemente que não se trata apenas de um fenômeno ideológico. A casa própria é percebida e vivida pelas camadas populares como bastião da sobrevivência familiar, ainda mais em tempos de crise e de instabilidade crescente no mundo do trabalho. Ela cumpre um papel de amortecimento diante da incompletude dos sistemas de proteção social e da ausência de uma industrialização com pleno emprego. Para os políticos, esta operação de marketing se faz necessária para amplificar os dividendos eleitorais, pois grande parte do pacote ocorre no plano do imaginário, dada a disparidade entre a promessa e o atendimento previsto. E, para o capital imobiliário, ela também é um excelente negócio.
4) O pacote favorece a desmercantilização da habitação, enquanto política de bem-estar social?
O volume de recursos públicos ou do FGTS destinados a subsidiar a operação dá a entender que se trata de uma imensa operação de distribuição de renda e de "salário indireto". A taxa de subsídio é alta para a faixa de 0 a 3 salários, que deve pagar 10% de seu rendimento ou o mínimo de 50 reais por mês, com juros zero, por um período de 10 anos. Mesmo que o desenho da transferência de renda seja positivo, é preciso compreender quais as intermediações sobre o recurso e seu resultado qualitativo, pois não se trata de uma transferência direta, como no caso do cartão Bolsa-Família.
Enquanto o trabalhador recebe uma casa com apenas 32 m2 de área útil (modelo proposto pela Caixa), provavelmente nas periferias extremas, a empreiteira pode receber por essa casa-mercadoria até 48 mil reais, ou 1,4 mil reais por m2.
Tal como é desenhado pelo pacote, o subsídio, neste caso, tem a família sem-teto como "álibi social" para que o Estado favoreça, na partição da riqueza social, uma fração do capital, a do circuito imobiliário (construtoras, incorporadoras e proprietários de terra). Na verdade, o subsídio está sendo dirigido ao setor imobiliário tendo como justificativa a "chancela social" da habitação popular.
5) O pacote colabora para a qualificação arquitetônica e a sustentabilidade ambiental dos projetos de habitação popular?
Mesmo não superando a condição da forma-mercadoria, o pacote poderia pretender qualificar minimamente os projetos de habitação popular, inclusive obtendo os dividendos eleitorais de casas mais funcionais, bonitas e sustentáveis. Para tanto deveria mobilizar agremiações profissionais e universidades, avaliar referências internacionais e nacionais, favorecer critérios de sustentabilidade ambiental etc. Do ponto de vista do processo produtivo, poderia favorecer iniciativas sérias de pré-fabricação, já aproveitando o conhecimento acumulado, por exemplo, pelas fábricas públicas de edificações (como as coordenadas por João Figueiras Lima).
Mas não há preocupação com a qualidade do produto e seu impacto ambiental, a não ser a que é posta pelo próprio capital da construção e suas pífias certificações de qualidade, que garantem na verdade sua viabilidade como mercadoria, ou seja, a ratificação da prevalência do valor de troca sobre o valor de uso. As condições materiais e simbólicas de conjuntos habitacionais desse tipo, como se sabe, promovem a segregação dos trabalhadores e a falta de qualidades mínimas de vida urbana e serviços públicos. Quem mora ou visita conjuntos habitacionais assim reconhece neles o mesmo arquétipo dos presídios.
6) O pacote favorece a gestão democrática das cidades e o fortalecimento das administrações municipais?
Os projetos não são formulados a partir do poder público ou da demanda organizada, não são licitados, não são definidos como parte da estratégia municipal de desenvolvimento urbano e podem inclusive contrariá-la. São estritamente concebidos como mercadorias, rentáveis a seus proponentes. Os municípios não têm um papel ativo no processo a não ser na exigência de que se cumpra a legislação local, quando muito. Não são fortalecidas as estruturas municipais de gestão, projetos e controle do uso do solo.
É provável ainda que os municípios sejam pressionados a alterar a legislação de uso do solo, os coeficientes de aproveitamento e mesmo o perímetro urbano, para viabilizar economicamente os projetos. As companhias habitacionais e secretarias de habitação devem estar preparadas para se tornar um balcão de "aprovações" e para doar terrenos à iniciativa privada.
7) O pacote favorece a reforma urbana e a função social da propriedade?
Na ânsia de poder viabilizar o maior número de empreendimentos, o poder local ficará refém de uma forma predatória e fragmentada de expansão da cidade. O "nó da terra" permanecerá intocado e seu acesso se dará pela compra de terrenos por valores de mercado (ou ainda acima destes). O modelo de provisão mercantil e desregulada da moradia irá sempre procurar a maximização dos ganhos por meio de operações especulativas.
Não há nada no pacote, por exemplo, que estimule a ocupação de imóveis construídos vagos (que totalizam 6 milhões de unidades, ou 83% do déficit), colaborando assim para o cumprimento da função social da propriedade. A existência desse imenso estoque de edificações vazias é mais um peso para toda a sociedade, pois são em sua maioria unidades habitacionais providas de infra-estrutura urbana completa, muitas delas inadimplentes em relação a impostos.
Não há dúvida que o pacote irá estimular o crescimento do preço da terra, favorecendo ainda mais a especulação imobiliária articulada à segregação espacial e à captura privada de investimentos públicos. Assim, a política habitacional de interesse social se tornará cada vez mais inviável, a menos que o governo siga dirigindo subsídios aos proprietários de terra.
8) Por que o pacote desconsidera os avanços institucionais recentes em política urbana no Brasil?
O pacote foi elaborado pela Casa Civil e pelo Ministério da Fazenda, em diálogo direto com os setores imobiliários e da construção, desconsiderando diversos avanços institucionais na área de desenvolvimento urbano bem como a interlocução com o restante da sociedade civil. O Ministério das Cidades (mesmo entregue em 2005 ao PP) foi posto de lado na concepção do programa, o Plano Nacional de Habitação foi ignorado em sua quase totalidade, o Estatuto da Cidade não foi tomado como um elemento definidor dos investimentos, o Conselho das Cidades sequer foi consultado, o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), bem como seu Conselho, foram dispensados. O decreto do pacote ainda define um comitê de acompanhamento formado exclusivamente por integrantes do governo.
9) O pacote habitacional é uma política anticíclica acertada?
Ele é anunciado como uma política anticíclica com objetivos sociais – que, em última instância, o justificam e parece desobrigar seus propositores de demonstrar seu impacto nas cadeias produtivas. Mesmo que a indústria da construção tenha um efeito multiplicador positivo, no caso da habitação popular, que se reduz praticamente à base dos produtos (cimento, tijolo, areia, madeira etc), o poder multiplicador é muito menor.
Do ponto de vista da quantidade dos empregos gerados, não há dúvida de que, pela sua baixa composição orgânica (poucas máquinas), a construção civil é uma empregadora maciça. Mas qual a qualidade deste trabalho? O pacote não faz nenhuma exigência em relação às condições de trabalho nos canteiros (sabidamente precárias e cheias de riscos) e não há medidas para fortalecer a legislação e órgãos de fiscalização. A negociação entre governo e construtoras para definir o menor custo viável por unidade deverá redundar, ainda por cima, em um aumento da exploração dos trabalhadores.
O tempo lento dos investimentos habitacionais e a preocupação com a rentabilidade privada descaracterizam o pacote como política anticíclica keynesiana. Uma opção teria sido a criação de frentes de trabalho diretamente mobilizadas pelos governos, com gastos dissociados do rentismo imobiliário. Além disso, é preciso lembrar que o governo mantém o superávit primário, mesmo que em menor proporção, quando a base da política anticíclica é a criação de déficit público.
Se considerarmos que o pacote não é, na verdade, a melhor política anticíclica, o "emergencial" e o "quantitativo" devem deixar de ser razões absolutas para ser condicionados por determinações mais substantivas, de modo a que prevaleçam critérios urbanos, sociais e ambientais mais adequados para se avaliar e implementar uma política habitacional.
10) O pacote fortalece os movimentos populares?
Os movimentos sociais urbanos e seus apoiadores lutam há décadas por subsídios massivos para a habitação popular. A conquista do subsídio em grande escala, como vemos, pode ser capitaneada pelo capital da construção ao invés de fortalecer as organizações populares. Da perspectiva dos trabalhadores, a luta por quantidades (de recursos, de unidades habitacionais, de famílias atendidas) não pode estar desvinculada das qualidades – isto é, das relações de produção, da concepção dos projetos, das condições de trabalho nos canteiros, do valor de uso das edificações, da forma urbana resultante, enfim, das qualidades de todo o processo social envolvido.
Os recursos disponibilizados para a política gerida por entidades sem fins lucrativos, isto é, pelas organizações populares, correspondem a apenas 3% do total do subsídio e é restrita à faixa de 0 a 3 salários mínimos, justamente a que menos interessa às empresas. O recurso limitado também pode promover uma disputa entre os movimentos, que passariam a se digladiar ao invés de questionar a desproporcionalidade de valores em favor das empreiteiras e o modelo geral do pacote.
11) O pacote garante a isonomia entre campo e cidade no atendimento à moradia?
O pacote prevê 500 milhões de reais para o Programa de Habitação Rural. Os valores são irrisórios: menos de 2% do total de subsídio do programa e com teto de 10,6 mil reais por unidade habitacional, o que é claramente inviável para uma construção digna.
Do ponto de vista quantitativo são propostas 50 mil unidades habitacionais, o que corresponde a apenas 2,5% do déficit rural, de 1,75 milhões de unidades. Tais recursos não poderão, ainda, ser utilizados em assentamentos de reforma agrária, que deverão contar, daqui em diante, exclusivamente com recursos do Incra. Na verdade, a habitação rural, devido às dificuldades logísticas, distâncias entre lotes e limites para o ganho de escala, não despertou interesse das construtoras.
A precarização da política de habitação rural exprime uma incoerência da política habitacional com a de desenvolvimento regional no país, pois favorece o êxodo rural e o crescimento das precárias periferias urbanas. A maior quantidade individual de subsídios destinados à habitação urbana (cerca de 9 vezes maior ao subsídio do Incra) corrobora a divisão cada vez maior entre os padrões de cidadania no campo e na cidade e, por fim, fragiliza a reforma agrária, incentiva a migração e a inviabilidade crescente das próprias cidades.
Considerações finais
O problema da moradia é real e talvez seja um dos mais importantes no Brasil. Contudo o "Minha Casa, Minha Vida" não o formula a partir das características intrínsecas ao problema, mas sim das necessidades impostas pelas estratégias de poder, dos negócios e das ideologias dominantes. Ou seja, o pacote alçou a habitação a um "problema nacional" de primeira ordem, mas o definiu segundo critérios do capital, ou da fração do capital representada pelo circuito imobiliário, e do poder, mais especificamente, da máquina política eleitoral.
Programas de reforma urbana sensatos já foram formulados no Brasil nos últimos 50 anos, mas, a despeito dos esforços de movimentos populares e de técnicos progressistas, pouco se tornaram efetivos. Essa impossibilidade da reforma urbana no Brasil só pode ser entendida num contexto mais amplo, descrito por Florestan Fernandes como a "impossibilidade de um programa de reformas" em nosso país. No caso das cidades, contudo, um programa socialista nunca foi formulado no Brasil, dado o atraso, o idealismo ou o pragmatismo das discussões nesse campo. É preciso, no entanto, que ele seja imaginado coletivamente pelas forças de esquerda, sob pena de assimilarmos novas derrotas e acumularmos resignações, sem uma perspectiva clara do que fazer e pelo que lutar.
A versão integral do texto encontra-se disponibilizada no site do Correio da Cidadania, na seção de Especiais.
Correio da Cidadania - 29.07.09
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