La Politique agricole commune : une réforme pour quoi faire ?

Agnès Rousseaux

Une « réforme à haut risque ». C’est ce qui attend la Politique agricole commune en 2013. Alors que les négociations commencent, celle-ci subit des critiques de toutes parts. En cause : son coût, ses orientations et surtout son manque de légitimité, car elle finance les agriculteurs, mais aussi les multinationales, banques et entreprises agroalimentaires... La PAC survivra-t-elle à la prochaine réforme ?

40% du budget de l’Union européenne, soit 50 milliards d’euros chaque année (dont 10,4 milliards d’euros perçus par la France en 2008), tels sont les faramineux montants dépensés au titre de la politique agricole commune (PAC). Créée en 1957, façonnée par une succession de réformes et par les critères de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), la PAC est aujourd’hui fortement remise en cause. D’un côté, on critique un système d’aides inéquitables, profitant largement aux industriels, aux très gros exploitants, voire aux banques. Des aides entrainant un dumping sur les prix, qui contribuent à affaiblir les agricultures des pays en développement. De l’autre, certains États européens veulent en finir purement et simplement avec une coûteuse politique agricole dont ils n’ont que faire, et se contenteraient d’une agriculture industrielle low-cost. La réforme qui s’engage est donc à haut risque. « Si la PAC n’est pas relégitimée et donc profondément réformée, elle risque d’être profondément affaiblie, voire mise en cause dans les prochains mois », prévient le collectif d’associations françaises Pour une autre PAC.

Une preuve de ses dérives ? En France, le principal bénéficiaire en 2008 a été le groupe industriel Doux, champion du poulet et expert de la volaille. L’entreprise bretonne a touché 62,8 millions d’euros, au nom du « soutien à l’exportation », pour permettre à l’entreprise de s’aligner sur les prix mondiaux. Le porte-parole du groupe Doux s’était défendu en affirmant qu’il ne s’agit pas d’une subvention, mais « d’une compensation, évoluant en fonction du nombre de tonnes exportées » [1]. Une « compensation » condamnée par l’OMC qui considère qu’il s’agit d’une concurrence déloyale pour les pays en développement. Précisons que les céréales qui servent à engraisser les volailles sont elles aussi très largement subventionnées [2].

Quand la PAC finance des banques et des industriels

Le groupe Doux finance donc sur fonds publics ses exportations de volaille. En a-t-il vraiment besoin ? « En dépit de ce ralentissement de fin d’année, le chiffre d’affaires consolidé 2008 du Groupe Doux est en hausse de 13,3% et s’établit à 1,719 milliard d’euros », communique l’« expert de la volaille ». « Le Groupe a poursuivi sa politique d’expansion commerciale, en renforçant ses positions sur ses marchés historiques mais aussi à travers la conquête de nouveaux marchés. » La PAC servirait-elle au moins à créer des emplois ? Malgré ses bons résultats et les généreuses subventions, le groupe a brutalement supprimé deux sites de production en juillet 2008. Soit 647 postes en moins dans le Cher et le Morbihan... Les salariés apprécieront sans doute que leurs impôts servent à financer cette entreprise à haute responsabilité sociale. Du « Père Dodu » au poulet « Coeur de Bretagne », Doux emploie 14.500 « collaborateurs », c’est-à-dire salariés et producteurs sous contrat. 2,5 millions d’animaux passent, chaque jour, par ses abattoirs. Les aides massives à l’agro-industrie exportatrice contribuent également à déstabiliser les agricultures des pays pauvres. A Dakar par exemple, un poulet français est moins cher qu’une volaille sénégalaise.

Dans la liste des plus gros bénéficiaires français de la PAC viennent ensuite les « sucriers » : Saint-Louis Sucre SNC (Saint-Louis, Tutti Free et Carte Blanche), Tereos (Béghin-Say), Sucrières de La Réunion Ou Eurosugar. Ces entreprises, union de coopératives ou fédération de syndicats ont reçu entre 19 et 50 millions d’euros, entre octobre 2007 et octobre 2008. On retrouve aussi dans la liste des banques qui bénéficient, grâce à la PAC, de prêts bonifiés, censés permettre aux agriculteurs d’emprunter à des taux inférieurs à ceux du marché. La Cour des Comptes avait d’ailleurs épinglé la complexité et le manque de contrôle de ce système, ainsi que les abus qui en découlent. Le Crédit Agricole a, par exemple, empoché 91 millions d’euros d’aides de la PAC en 2007, la BNP plus de 840.000 euros et Le Crédit Lyonnais 526.000 euros.

Des inégalité persistantes

La France n’est pas la seule à distribuer ses aides agricoles selon des critères contestables. En 2008, le groupe Cargill a empoché 1,8 millions d’euros sur le Fonds européen agricole de garantie, selon l’organisme payeur belge. Cargill, fournisseur de Mac Do, participe activement à la déforestation de l’Amazonie pour, notamment, planter du soja OGM qui sert à l’alimentation du bétail européen. En 2008, l’entreprise a réalisé un bénéfice avoisinant les quatre milliards de dollars. Autres gros profiteurs (parmi beaucoup d’autres) des aides de la PAC : la filiale de Nestlé au Royaume-Uni, avec 1,14 millions d’euros ou la multinationale Bénéo-Orafti, pionnier du "prébiotique", avec 43 millions d’euros. En France, près de 4.000 entreprises agroalimentaires ont perçu un total de 580 millions d’euros au titre d’aides à l’investissement, à la restructuration ou à l’exportation.

Et les agriculteurs dans tout ça ? Les exploitations agricoles françaises ont reçu en moyenne 20.000 euros d’aides directes en 2008 [3]. Les écarts sont cependant très importants. 10% d’entre eux ont perçu 50.000 euros d’aides en moyenne, contre 5.000 euros pour les moins bien lotis, soit un tiers des exploitations.

L’une des solutions : plafonner les aides

Les réformes successives de la PAC ont cherché à rapprocher les prix européens des cours mondiaux et à réduire les prix garantis. En contrepartie de cette diminution, les agriculteurs touchent des aides directes « à l’hectare ». L’objectif ? Leur assurer un revenu minimal garanti. Depuis 2003, les aides sont « découplées », le revenu est indépendant de la quantité produite. Le montant est déterminé par le nombre d’hectares de l’exploitation. Cela permet d’éviter la surproduction et la chute des cours qui en découle. Mais c’est aussi un moyen de financer, avec des fonds publics, la substitution du capital au travail et l’agrandissement des fermes. Plus on est gros, plus on touche. Ces aides directes sont un point de tension de la future réforme de la PAC, car elles bénéficient aux exploitations les plus grandes et les plus intensives.

Les aides directes représentaient plus de 50 % du revenu agricole moyen européen au début des années 2000. Elles sont indispensables quand les cours sont au plus bas. Mais elles deviennent « des rentes indues versées à certaines catégories de producteurs quand les prix flambent » [4]. Même si les cours sont très hauts, aucun plafonnement n’est prévu. En 2007, quand le prix des céréales est multiplié par deux, le revenu des céréaliers l’est également. Un plafonnement des aides à 100.000 euros par exploitation permettrait pourtant d’économiser 3 milliards d’euros, soit 8 % du total des aides découplées, selon le collectif Pour une autre PAC. Ce plafond concernerait 25.000 exploitations européennes, soit 1 % d’entre elles.

Une réforme à haut risque

En attendant, des agriculteurs, notamment des céréaliers, perçoivent le jack-pot. En février 2009, Michel Barnier, alors ministre de l’Agriculture, a opéré une modification des aides, en redistribuant 1,4 milliard d’euros vers des secteurs ou des territoires fragiles. Une manière de re-légitimer la PAC et tenter de sauver ce qui peut l’être. « La France ne peut pas être en déphasage complet avec les 26 autres pays de l’Union. Bientôt, les agriculteurs vont devoir justifier les aides qu’ils perçoivent. Il faut une plus grande équité, pour ne pas être pris en défaut en 2013 », reconnaît à l’époque Jean-Michel Lemétayer, président de la FNSEA [5].

Plusieurs membres de l’Union européenne font pression pour abaisser le montant des aides directes. « Certains États, comme le Royaume-Uni, se fichent de la PAC, car ils n’ont pas une histoire agricole et alimentaire forte, décrit Samuel Féret, coordinateur du collectif Pour une autre PAC. Ils n’ont pas le même rapport à l’agriculture que la France. Ils veulent une politique incitative importante en faveur des paysages et de l’environnement, pour rémunérer la fonction de protection de l’espace naturel et de revitalisation de la campagne. » D’autres, comme les Pays-Bas, s’inscrivent dans une tradition agricole forte. Et défendent un projet mêlant innovation et durabilité, une certaine forme « d’écologie industrielle ». Pour eux, les dépenses de la PAC sont à cibler sur les industries alimentaires. « Il y a des différences de teintes entre les conceptions des pays libéraux, entre ceux qui promeuvent une réorientation et ceux qui défendent le « low cost », considérant que la PAC ne sert à rien. »

Faut-il sauver la PAC ?

Le Royaume-Uni, le Danemark, la Suède, les Pays-Bas ou Malte voudraient voir le budget de la PAC diminuer fortement, voire même que l’agriculture redevienne une prérogative nationale et que les subventions ne soient plus mutualisées. L’agriculture ne serait pas un « bien public », à gérer au niveau communautaire, à la différence par exemple de la lutte contre le changement climatique. En face, la France et 21 ministres de l’Agriculture européens appellent « à une approche équilibrée entre le jeu du marché et la préservation de nos choix collectifs en faveur d’une alimentation sûre et de qualité ». Le rapport de force n’est cependant pas arrêté : « cette alliance est assez fluctuante. Les pays d’Europe centrale et orientale ont créé une autre coalition il y a quelques semaines à Varsovie : ils demandent à ce que les aides directes soient mieux réparties vers l’agriculture d’Europe centrale », explique Samuel Féret.

Quelle PAC défendre ? « Dans l’absolu, la situation idéale, c’est l’assurance de prix rémunérateurs et la fin des aides directes, qui sont inéquitables et qui ne tiennent pas compte de la réalité des revenus des agriculteurs. Elles créent un effet d’aubaine assez pervers », estime Samuel Féret. Tant que les aides directes viennent compenser les pertes de revenu, la dérégulation des prix est acceptée par les agriculteurs. « Mais si on maintient le paiement à l’hectare, il est indispensable de poser des conditions, d’établir des plafonds, pour éviter la concentration actuelle des aides. On peut imaginer aussi des franchises pour valoriser les emplois sur les exploitations. Et bien sûr, il faut mieux rémunérer les services environnementaux. » Les mesures agro- environnementales restent pour le moment marginales, avec moins de 5 % du budget de la PAC pour la période 2005-2013. « Il est nécessaire d’identifier des besoins transversaux : protection de l’environnement, sécurité alimentaire, compensation des handicaps naturels (comme l’agriculture de montagne)... et aussi faire face au défi climatique, qui déstabilise un peu l’ensemble. »

Qui va décider de l’avenir de la PAC ?

La Commission européenne lance une consultation, à laquelle participent les organisations de la société civile. La question est simple : comment utiliser au mieux l’argent ? La réponse l’est beaucoup moins. Comment stabiliser les prix agricoles ? Faut-il aller vers une aide forfaitaire à l’hectare, ou à l’actif agricole ? Faut-il cibler les aides vers des mesures de protection de l’environnement ? « Le paradigme qui sera défini n’existe pas encore, souligne Samuel Féret. D’où l’importance d’orienter le débat en amont, car ensuite il sera trop tard. Il est également important d’impliquer les citoyens dès maintenant. » Avant fin 2010, la Commission européenne fera une communication au Parlement et au Conseil, et proposera des orientations. S’en suivront des discussions gouvernementales. Puis en 2011, une publication par la Commission européenne de propositions législatives. « Cette réforme ne sera pas mise en œuvre avant 2015. La France, par exemple, a toujours résisté au découplage des aides, elle est encore loin d’un véritable paiement à l’hectare. Il y a encore des écarts énormes entre types de production. Le statu quo n’est plus possible, mais on ne va pas changer les choses du jour au lendemain. On pousse le curseur progressivement. »

En attendant, pour enrichir le débat et affiner la position française, Bruno Le Maire, ministre de l’Agriculture, a créé le 17 février dernier un groupe de réflexion, composé de « profils d’horizons différents ». Un collectif au casting étonnant [6] sur lequel ironise la Confédération paysanne : « Un chef cuisinier, un fabricant de yaourts, un défenseur des loups, un académicien, un président de l’autorité des marchés financiers, une agricultrice, et quelques individus aux curriculum vitae originaux ». Pour le syndicat, on est « proche du ridicule » : « Est-ce ainsi, dans un casting laissé au fait du prince, que l’on désigne des personnalités, certes respectables, mais en lieu et place d’un débat entre représentants démocratiquement désignés ? » Car les syndicats agricoles, acteurs essentiels de cette réforme, n’ont pas été conviés dans ce groupe de réflexion. « J’ai trop de respect pour les organisations syndicales pour les noyer dans ce groupe », a affirmé Bruno Le Maire. À la place, les syndicats auront le droit à un tête-à-tête avec le ministre. La réforme de la PAC, avec son nécessaire dialogue social, ne semble pas bien partie...

Agnès Rousseaux

Notes

[1] Source : Libération, 30/04/2009

[2] Lire Quand les volailles donnent la chair de poule, Le monde diplomatique, juillet 2008

[3] 389.104 agriculteurs ont reçu 7,9 milliards d’euros d’aides directes, soit une moyenne de 20.396 € par bénéficiaire.

[4] La politique agricole commune vidée de son contenu, Le monde diplomatique, janvier 2009

[5] La PAC à la française promet plus aux éleveurs, moins aux céréaliers, L’Expansion, 25/02/2009

[6] Composition du groupe de réflexion : Yannick ALLÉNO, chef des cuisines de l’hôtel Le Meurice ; Jérôme BÉDIER, président de la Commission Europe du MEDEF et président de la Fédération des entreprises de distribution et de commerce ; Christian de BOISSIEU, Président délégué du Conseil d’analyse économique et président du Conseil stratégique de l’agriculture et de l’agro-industrie durables ; René CARRON, Président du Crédit Agricole S.A. ; Éric FRÉCHON, Chef des cuisines de l’hôtel Le Bristol, Marion GUILLOU, Présidente-directrice générale de l’Inra ; Luc GUYAU, Président du Conseil de la FAO ; Jean-Pierre JOUYET, ancien Ministre et président de l’Autorité des marchés financiers ; Christine KELLY, membre du Conseil supérieur de l’audiovisuel ; Éric LE BOUCHER, directeur de la rédaction Enjeux-Les Échos ; Bertrand MAGNIEN, agriculteur dans l’Aisne ; Érik ORSENNA, écrivain, membre de l’Académie française ; Michel PRUGUE, président de la coopérative Maïsadour et président de l’Institut national de l’origine et de la qualité ; Franck RIBOUD, PDG de Danone ; Pascale THOMASSON, agricultrice en Haute-Savoie et Nicolas VANIER, voyageur, écrivain et auteur-réalisateur de films. Source : Actu-environnement.

http://www.bastamag.net/article927.html