La défense pour soi ou pour autrui, du droit à la santé des travailleurs et à la sécurité au travail est un intérêt généralement bien partagé par les individus. Cependant la compréhension du danger n’est pas distribuée également entre tous. Certaines situations d’expositions aux risques émeuvent et révoltent alors que d’autres passent inaperçues et laissent indifférent. Les situations d’expositions aux substances chimiques dangereuses appartiennent à une catégorie de risques controversés qui soulève les conflits dans un contexte d’incertitudes scientifiques et de régulation publique lacunaire. Nous examinerons comment la réforme européenne des substances chimiques REACH [1] adoptée en 2006 après six ans de débats a tenté d’intégrer les objectifs de développement durable visant à assurer une meilleure protection de la santé et de l’environnement, tout en accroissant la compétitivité industrielle. Le long travail politique qui a conduit à la réforme européenne des substances chimiques nous aide à comprendre les ressorts et la dynamique de la mise en concurrence de la santé des travailleurs et des intérêts économiques. Notre objectif est de montrer et d’analyser quelques situations critiques qui se trouvent au carrefour des problématiques d’inégalités de santé au travail et de maîtrise des risques chimiques dans notre société. Quelle légitimité et quelle confiance peut-on accorder à cette nouvelle loi ? Les rapports historiques de domination des intérêts commerciaux sur les intérêts des travailleurs ont-ils été confortés ? Ou bien les procédures de consultation et de décision ont-elles conduit à une coproduction de règles préventives plus favorables à la santé des individus ? Les dispositifs de débats démocratiques mis en œuvre par l’Union européenne entre les parties prenantes, contribuent à produire des règles de gestion des risques destinées à devenir acceptables dans l’espace communautaire. Les controverses autour de la mise sur une liste de substances chimiques à utiliser avec restriction ou destinées à être substituées par des substances moins nocives, aboutissent à des compromis techniques et politiques qui ne règlent pas le problème sanitaire mais qui sensibilisent les milieux professionnels à une démarche préventive. Ainsi, Olivier Borraz démontre que le risque n’est pas objectif mais qu’il est le « résultat d’un processus social qui engage plusieurs groupes d’acteurs [2] » donc, qu’il doit être traité comme une catégorie heuristique pour analyser la société du XXIe siècle
Enjeux politiques, économiques et sanitaires de la réglementation des substances chimiques.
Le commerce des substances chimiques est à l’origine de la prospérité économique des sociétés occidentales et du développement du bien-être des populations. Il est indissociable de la société de consommation et du processus de modernisation. Dans la deuxième moitié du XXe siècle, le rythme d’expansion spectaculaire des substances et des préparations chimiques innovantes, qui ont permis la fabrication de milliards d’objets pour alimenter la société industrielle capitaliste, n’a pas coïncidé avec une évaluation de leur danger. Le commerce des substances chimiques est aussi une des principales activités économiques mise en cause dans les pollutions environnementales et dans l’augmentation de certaines maladies mortelles ou invalidantes, qu’elles soient d’origine professionnelle ou non. Cependant toutes les substances et préparations chimiques utilisées pour la fabrication de produits et entrant dans la composition de matériaux utilisés dans la vie quotidienne ne sont pas dangereuses. Toutefois nombre d’entre elles sont considérées comme nocives pour la santé des individus, en particulier des travailleurs dont l’exposition est régulière ou permanente. Pourtant rarissimes sont les substances interdites car le droit du commerce international, qui régit les règles de circulation des marchandises, exige que la preuve du risque et du dommage soit apportée à partir des référentiels scientifiques internationaux. Les résultats scientifiques produits selon des protocoles normalisés sont obtenus souvent après de longues années, voire des décennies. À ce temps des preuves scientifiques, s’ajoute le temps des règles juridiques car en cas de dangerosité avérée d’une substance, il faudra inscrire les règles et précautions afférentes dans les différents codes et règlements encadrant les activités professionnelles, commerciales et civiles. En conséquence la réponse scientifique et législative intervient longtemps après que l’exposition au danger ait eu lieu. Le cas de l’amiante, puissant cancérogène, est exemplaire des insuffisances de ce système incapable d’apporter des réponses sanitaires rapides à un risque gravissime pourtant démontré scientifiquement depuis les années 1960 : ainsi, en France, les travaux du toxicologue français Henri Pézerat démontrant la toxicité de l’amiante ont été ignorés [3]. Le pays a rencontré des difficultés juridiques et politiques pour obtenir le droit de renoncer à l’utilisation de l’amiante dont l’exploitation se fait désormais dans d’autres pays à faible protection salariale et environnementale. Le risque est déplacé vers des pays du Tiers-Monde. L’interdiction d’une substance reste rare, le plus souvent le risque est encadré par un système dérogatoire et les substances font essentiellement l’objet d’une restriction sous forme de normes techniques gestionnaires dont l’efficacité sanitaire est très contestée : les valeurs limites d’exposition professionnelle indicatives ou obligatoires (VLEP). Cet indicateur présente un danger particulier en milieu de travail car il conduit à une surexposition des travailleurs sous le prétexte qu’ils sont mieux protégés par la réglementation, dont on connaît pourtant l’inefficacité dans un secteur industriel composé de 96 % de petites et moyennes entreprises. La notoriété de ces inégalités d’expositions aux risques entre population générale et population professionnelle est patente ainsi que le rappelle le récent rapport sénatorial sur les risques chimiques au quotidien : « Il est en effet difficilement compréhensible que, pour un éther de glycol reprotoxique comme l’EGME, la valeur professionnelle ait été pendant longtemps 500 fois plus élevée en milieu professionnel qu’en milieu environnemental [4] ». En 1997, l’exposition à des substances cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction représentait la principale cause de mortalité des travailleurs européens [5]. La progression de certaines formes de pathologies comme les allergies, l’asthme, le cancer, la maladie de Parkinson et la maladie d’Alzheimer par exemple restent inexpliquées selon les normes scientifiques internationales malgré les soupçons qui pèsent sur certaines substances préoccupantes et sur la dangerosité de certains « cocktails chimiques » démontrées par des études scientifiques. Malgré des preuves qui s’accumulent pour désigner des dangers, les actions préventives déclenchées restent rares. Les dispositifs de protection des travailleurs et des consommateurs apparaissent nettement moins efficaces que les dispositifs de circulation des marchandises. La publicisation des risques peut-elle changer la donne ? Depuis les accusations lancées aux États-Unis en 1962 contre les ravages du pesticide DDT – à la suite des travaux de la biologiste marine américaine Rachel Carson, qui a alerté l’opinion sur les dangers de la molécule DDT entrant dans la composition du puissant pesticide fabriqué par la marque Monsanto, et dont l’œuvre est considérée comme un repère historique dans l’émergence de la sensibilité environnementale du grand public et de sa défiance envers certains produits chimiques spécialisés [6] – jusqu’à l’interdiction de l’amiante en France en 1997, les débats sont surtout occasionnés par la survenue d’une catastrophe et sont cantonnés le plus souvent à un affrontement entre pro-chimie et anti-chimie. Les risques sont gérés a posteriori et l’application du principe de précaution reste souvent lettre morte. Le soupçon et la méfiance règnent, les dénonciations et les démentis s’enchaînent. Informer et communiquer sur les risques chimiques est considéré comme une activité périlleuse. L’inquiétude des populations et la méfiance envers les gouvernements, les industriels et l’Europe a rejoint le souci du développement durable qui a servi de levier pour s’occuper du problème de l’absence d’évaluation de la nocivité des substances mises sur le marché et des dommages créés à l’environnement et à la santé.
Le développement durable comme déclencheur de la politique européenne des substances chimiques
L’Union européenne chargée de déployer une politique de développement durable s’est emparée du problème des pollutions chimiques et des dommages occasionnés. Dans les années 1990, une partie de la population européenne un peu mieux informée et de plus en plus sensibilisée aux problèmes environnementaux s’est montrée préoccupée par la nocivité de certains produits chimiques pour les animaux sauvages, l’environnement et la santé humaine. Certains représentants politiques et associatifs issus d’États-membres pionniers dans ces domaines marginalisés ont contribué à porter sur la scène publique européenne des scandales sanitaires et environnementaux et à en demander une gestion responsable et équitable. Les problèmes présentés isolement dans les médias – présence de produits toxiques chez les ours polaires et les mammifères marins, contamination de nappes phréatiques, pollution de l’air, cancers liés à l’amiante, etc. – sont apparus en fait encastrés dans une même histoire politique marquée par un aveuglement économique face aux risques. Pourquoi l’Europe est-elle intervenue dans la gestion du risque chimique ? Dans le domaine de la chimie c’est l’Union européenne qui exerce ses compétences en vertu des principes fondamentaux d’attribution, de subsidiarité et de proportionnalité énoncés dans les différents traités. Ceux-ci postulent la compétence exclusive de la Communauté européenne concernant notamment les règles de concurrence du marché intérieur et du respect de l’environnement dès lors qu’ils ont fait l’objet d’accords internationaux entraînant des actes législatifs. L’industrie chimique est un des premiers secteurs industriels à avoir été réglementé par les États en raison des dangers auxquels les travailleurs étaient exposés. Mais seules certaines substances – explosives, inflammables, corrosives et toxiques – dont les dangers visibles et immédiats étaient connus souvent par suite d’un accident, ont fait l’objet d’une évaluation de danger et ont entraîné une gestion des risques. Les autres expositions dangereuses déclenchant des maladies sur le long terme ont été ignorées malgré la connaissance de maladies professionnelles mortelles comme la silicose des mineurs exposés aux poussières de charbon. En effet, la législation des substances chimiques mise en place entre les années 1960 et les années 1980 avait pour objectif principal de faciliter les échanges commerciaux et non de s’occuper de prévention sanitaire et environnementale comme le montre le rapport Blandin (2008). Ce système, appelé à se réformer dans les décennies à venir avec l’application de REACH, était fondé sur le double principe que la nature et les organismes vivants peuvent s’accommoder d’une certaine pollution et que les substances chimiques ne sont pas dangereuses tant que les autorités publiques n’ont pas apporté la preuve de leur dangerosité. En France, nous connaissons les conséquences de la gestion catastrophique de l’exploitation de l’amiante qui a conduit à contaminer des milliers de salariés. L’absence d’objectif en matière de connaissance, d’évaluation et de gestion des risques a priori caractérise cette législation lacunaire qui ne pouvait que produire une sous-estimation systématique des risques et engendrer l’inefficacité des systèmes de prévention basés sur la très restrictive liste réglementaire des substances dangereuses. De l’ancien système résulte un empêchement à mener une politique de prévention et une impossibilité à établir des preuves scientifiques satisfaisant aux exigences réglementaires. Il aura fallu attendre la directive européenne de 1989, transposée dans le droit français en 1991, pour que la démarche générale d’évaluation a priori des risques professionnels soit prise en compte dans les politiques de prévention et de protection des travailleurs. Nous constatons que les substances chimiques sont des objets sociaux encastrés dans tous les aspects de la vie des individus en société. Avec l’étude de REACH, nous tenterons de clarifier quelques enjeux de ce débat complexe souvent confiné dans un raisonnement binaire stérile opposant les bienfaits aux méfaits des produits chimiques.
Dynamique politique du projet REACH : 1998 à 2018
Les débats sur la réforme d’enregistrement, d’évaluation et d’autorisation des substances chimiques ont permis de porter sur la scène publique une constellation d’acteurs et d’organisations engagés dans l’univers des substances chimiques. L’objectif de REACH est d’améliorer d’une part la santé humaine et l’environnement et d’autre part la compétitivité et l’innovation de l’industrie chimique. Mais l’aspiration généreuse de la politique européenne pour garantir un haut niveau de santé et de sécurité à ses citoyens entre en tension avec la nécessité de protéger l’industrie chimique ainsi qu’avec l’obligation de garantir la libre circulation des marchandises. Ce choix social et politique a occasionné un débat public critique sur le rôle respectif du marché et de l’État dans la fabrication et la gestion des risques chimiques. Le nouveau dispositif d’encadrement des risques liés aux substances chimiques remplace plus de quarante directives. Il concerne la fabrication, l’importation, l’utilisation des substances, des préparations et des produits. Toutes les entreprises sont concernées à des degrés divers. L’application de REACH en milieu professionnel devrait nettement améliorer la protection face à certains risques, sans pour autant lever toutes les menaces tant le chantier est une vaste friche originelle qui empêche l’application du principe de précaution. En revanche, les problèmes que REACH est censé résoudre sont tellement nombreux et le retard tellement immense que les compromis trouvés pour réduire les champs d’application et faciliter le maintien du système en place laissent craindre la marginalisation de la politique de la santé au travail au profit des priorités économiques. Comment s’y est pris l’Europe pour arriver à cette nouvelle législation visant à améliorer la logique de dispersion des risques chimiques et de répartition des responsabilités ? Le règlement REACH va-t-il contribuer à rééquilibrer les intérêts économiques et les intérêts sanitaires ? Quelques points de repères chronologiques nous permettront de préciser les conditions d’émergence de la problématique de régulation des risques chimiques au niveau de la Communauté européenne signataire de traités internationaux en faveur du développement durable. La montée des préoccupations environnementales s’est traduite en 1996 par l’adoption de la norme internationale de gestion environnementale des entreprises (ISO 14001) et par la signature du Protocole de Kyoto fixant des objectifs de réduction des gaz à effet de serre. Puis c’est en 1997 que la session extraordinaire de l’assemblée générale des nations unies (ONU) constate que les engagements en faveur du développement durable pris au Sommet de la terre en 1992 n’ont pas été tenus. Cette période est marquée par la préoccupation grandissante du public face aux catastrophes écologiques impliquant les activités industrielles peu respectueuses des individus et de l’environnement. C’est précisément en avril 1998 que le Conseil des ministres de l’Environnement engage un débat pour intégrer les aspects écologiques, sociaux et économiques du développement durable dans la politique communautaire des substances chimiques. Le premier acte formel a été accompli lorsque la Commission a lancé en novembre 1998 le processus d’évaluation des quatre dispositifs législatifs existants. Les premiers résultats, approuvés par le Conseil en décembre, ont donné lieu à des réunions avec plus de cent cinquante parties prenantes. Les conclusions, adoptées par le Conseil en 1999, ont marqué le lancement du projet de la nouvelle stratégie des produits chimiques. La présentation publique du livre blanc, en février 2001 [7], a médiatisé un état des lieux alarmant sur la gestion inefficace des substances chimiques et sur l’ampleur des risques encourus pour la population et pour l’environnement. Toutes les parties prenantes ont convenu qu’une réforme s’imposait. En revanche le projet favorable à l’environnement et à la santé, coûteux à mettre en œuvre, a immédiatement cristallisé de fortes oppositions du milieu industriel et de vives espérances chez les organisations environnementalistes. Afin de réunir l’accord des parties prenantes des États-membres, la Commission européenne a utilisé une méthode de gouvernance par démocratie participative – la méthode ouverte de concertation- qui a duré six ans (2001-2006) pour qu’un accord soit trouvé. Notons que la nature du texte législatif est à la hauteur de l’ambition de la réforme car il s’agit d’un règlement directement applicable par les États-membres et non d’une simple directive dépendante de la bonne volonté des États pour être transposée rapidement dans le droit national ou pour être contrôlée efficacement. Nous pouvons identifier dans le processus communautaire quatre temps compris entre l’adoption du principe de réforme REACH en 2001 et l’aboutissement, provisoire, de sa mise en œuvre en 2018. Premier temps : c’est le temps des projets ambitieux durant lequel santé, environnement, industries et marchandises sont placées sur un pied d’égalité. La présentation du livre blanc de la Commission européenne et son adoption en constituent l’apogée en 2001. Deuxième temps : c’est le temps des débats où s’expriment les conflits d’intérêt entre les parties prenantes et où sont requalifiées les priorités sanitaires, environnementales, industrielles et commerciales. L’adoption de la proposition REACH, fin 2003, marque l’existence du nouveau cadre législatif. Ce temps plus long est celui du travail d’études des coûts-bénéfices et de lobbying de l’industrie, des gouvernements, des syndicats, des ONG, des institutions internationales et des citoyens. C’est le temps des négociations avec les États-membres. Il est structuré par les procédures de codécisions européennes où la proposition du texte législatif est lue et amendée en 1ère et 2e lecture par la Commission, le Conseil, le Parlement. Les débats ont été multiples sous forme de consultation des publics par Internet, d’études d’impact économique du système et des contre-expertises, des colloques, des réunions et des discussions innombrables. Ce temps a été utilisé pour trouver des compromis politiques afin que le texte soit voté. Le troisième temps est le temps des décisions. C’est le vote par le Parlement de la réglementation amendée négociée par le Conseil. Ce texte final voté par les conservateurs, les libéraux et les socialistes accorde de nouvelles concessions aux industriels mais préserve comme l’ont demandé les organisations syndicales et environnementalistes le principe d’information des populations et le principe de substitution des matières les plus préoccupantes. Le règlement européen REACH n° 1907/2006 a été adopté le 30 décembre 2006. Enfin le quatrième temps, le plus long est le temps d’application de la réglementation REACH. Sa mise en agenda est progressive et son action montera en puissance durant onze ans dans les 27 États-membres de l’UE. Il est entré en vigueur en juin 2007 en même temps que s’ouvrait l’agence européenne des produits chimiques (ECHA). La procédure d’enregistrement des substances qui a débuté en juin 2008 devrait s’achever en juin 2018. L’Union européenne estime qu’environ 30 000 substances commercialisées devraient être enregistrées dont environ 80 % ne devraient pas nécessiter d’évaluation supplémentaire. Les procédures d’autorisation de mise sur le marché interviendront lorsque la première liste européenne des substances préoccupantes sera prête en juin 2009. « L’objectif est de garantir que les risques liés à ces substances sont maîtrisés et que ces substances sont progressivement remplacées par d’autres substances ou technologies appropriées lorsque cela est économiquement et techniquement viable » (synthèse du Journal Officiel du 30.12.2006).
REACH : un dispositif qui contraint le marché à intégrer le respect de l’environnement et de la santé
Le dispositif REACH s’appuie indéniablement sur le principe de précaution, notamment avec le principe de substitution des produits les plus préoccupants, mais la sous-application traditionnelle des législations de protection et de sécurité des travailleurs en France et en Europe doit inciter au devoir de vigilance. D’autant qu’il ne faut pas oublier que pour l’heure, c’est un dispositif transitoire autorisant l’ancien système de gestion des risques « qui ne fonctionne pas » [8] à fonctionner jusqu’à ce que les étapes de la réforme soient atteintes. Pendant ce temps l’ancien système de régulation législatif caractérisé par la minimisation des risques professionnels et la sous-application de la législation continue de produire pleinement ses effets en attendant que le nouveau règlement soit applicable, puis qu’il soit effectivement appliqué [9]. Toutefois, cette réglementation nous semble particulièrement intéressante tant par son mode d’organisation politique que par sa gestion démocratique d’un problème économique et social de premier ordre qui interroge notre modèle de développement. Dans un contexte européen caractérisé par l’exposition d’environ 25 % de sa population active à des agents cancérogènes [10], le règlement REACH sur les substances chimiques apparaît comme un dispositif de protection sanitaire essentiel. Il porte l’espoir d’amélioration du bien-être et de la santé des travailleurs et des citoyens dans nos sociétés contemporaines bâties sur les découvertes de la chimie et de ses applications au quotidien. Du côté de l’industrie chimique européenne leader mondial, REACH exige une réforme de fond qui est perçue comme un dispositif bureaucratique coûteux qui risque de fragiliser les entreprises. Il porte la crainte d’un effondrement de la filière chimique et d’un affaiblissement face à la concurrence américaine et asiatique dotées de réglementations moins contraignantes. Les enjeux sont immenses : la longueur du processus et les milliers d’intervenants, présidents ou simples citoyens, qui ont participé aux discussions font de ce règlement le plus important processus de démocratie participative de l’Europe cinquantenaire. Les problèmes de fond qui ont motivé cette réforme sont nombreux. La volonté de renverser la charge de la preuve nous paraît essentielle pour expliquer l’intérêt des États-membres pour cette réforme. En effet avant REACH, c’est à l’État que revenait l’autorisation de la mise sur le marché de substances chimiques sur la base des informations techniques fournies par les industriels. Or, les substances ont été mises sur le marché malgré l’absence ou l’insuffisance quasi-systématique des données techniques prouvant leur innocuité. Cette prérogative vaut à l’État d’être pénalement responsable des dommages occasionnés par des substances dont il a autorisé la mise sur le marché. La création du fond de financement des malades de l’amiante et de désamiantage des bâtiments publics ne permet de répondre que très accessoirement aux besoins réels. Avec le règlement REACH les substances doivent être accompagnées d’une fiche technique d’évaluation et de maîtrise des risques fournie par les industriels pour être enregistrées selon l’application du principe « pas de données, pas de marché ». Le texte prévoit pour les produits extrêmement préoccupants un usage restreint lorsque le risque n’est pas valablement maîtrisé en attendant que l’industriel puisse procéder à une substitution par des produits moins nocifs. Dans ce système de gestion ce sont les industriels qui doivent apporter la preuve que leur produit n’est pas dangereux ou que le risque est maîtrisé pour le mettre sur le marché. Ce sont aussi eux qui recherchent et déterminent si un produit de substitution est possible. Cependant un certain laps de temps s’écoulera avant que ce principe de précaution montre son efficacité en raison du chantier titanesque et de l’aspect plus ou moins contraignant de l’obligation de substitution. Nous remarquons que l’application du règlement qui en est à ses balbutiements comporte de réelles marges de manœuvre.
Les catégories scientifiques du danger définissent les catégories du risque acceptable.
Pour être reconnue comme dangereuse une substance doit subir une batterie d’évaluations très longues et très coûteuses déterminant l’existence d’une relation dose-effet pour des effets nocifs constatés selon des critères réglementaires de toxicité ou d’écotoxicité. Trois niveaux de danger sont retenus et définis par des normes : le danger certain, le danger présumé, le danger suspecté. Prenons le cas des produits chimiques cancérogènes. Actuellement la classification réglementaire est fondée sur l’utilisation de trois méthodes d’évaluation du danger : les données épidémiologiques longitudinales sur de vastes populations, des expériences de long et court termes réalisées in vivo sur des animaux et enfin des essais effectués in vitro sur des cellules. REACH ne prévoit pas de modifier ces méthodologies d’évaluation du danger basées sur de lourds et longs protocoles scientifiques chargés d’apporter les preuves qui vont déclencher un encadrement réglementaire spécifique du commerce et de l’usage des substances et préparations incriminées. Les études épidémiologiques peuvent mettre plusieurs décennies avant d’apporter la preuve qu’il existe une relation causale entre l’exposition à un type de danger et l’apparition souvent tardive des dommages chez un grand nombre d’individus. De plus le repérage par les types de pathologies ne permet pas d’identifier les sources d’expositions dangereuses multiples. Rares sont les cas où une seule substance, comme la silice ou l’amiante, va générer une pathologie spécifique telle la silicose du mineur ou le cancer de la plèvre des travailleurs de l’amiante. En revanche pour contourner le manque de réactivité de ce système face aux situations de crise, la Communauté européenne a mis en place avec les États membres, un système de gestion parallèle d’alerte rapide pour retirer du marché les produits manufacturés qui s’avéreraient dangereux pour la santé ou la sécurité des consommateurs [11]. Selon les résultats obtenus par les recherches scientifiques, les substances sont définies, classées et étiquetées en catégorie 1 ou 2 lorsque la relation de cause à effet est établie à partir de résultats sur les individus ou sur les animaux. Ainsi, le pictogramme normalisé « tête de mort » sur fond orangé accompagné du symbole T pour toxique, indique que le produit est toxique et précise le danger en utilisant des phrases réglementaires de mise en garde : « R45 : peut causer le cancer ». La catégorie 3 symbolisée par la croix de Saint-André et du symbole Xn pour nocif signifie l’absence de preuve réglementaire mais non l’absence de danger car cette catégorie héberge les substances préoccupantes qui sont en cours d’étude et ne figurent pas encore sur une liste d’usage restrictif. L’étiquetage est le suivant : « R40 : Effet cancérogène suspecté. Preuves insuffisantes ». L’existence des différentes listes pose des problèmes méthodologiques lorsqu’il s’agit de réaliser des inventaires de populations exposées à des produits dangereux ou même d’évaluer l’exposition à un type de produit. Ainsi l’estimation des salariés français exposés à certains produits cancérogènes varie dans l’enquête française SUMER menée en 2003 selon le type de référentiel utilisé. « Si on se réfère aux catégories 1 et 2 de l’Union européenne, [il y a] 1,4 millions de situations d’expositions concernant 6,3 % de salariés. Si on se réfère aux catégories 1 et 2A du CIRC, le nombre de situations d’expositions est de 3,4 millions touchant 13,3 % des salariés. Enfin, si l’on prend en compte l’ensemble des catégories citées des deux listes, ce qui est le choix opéré ici, SUMER repère 3,6 millions de situations d’expositions concernant 13,5 % de salariés [12] ». Les différents calculs du risque représentent un enjeu d’autant plus important qu’ils attestent de la réalité des liens de causalité entre l’exposition à une substance mise sur une liste et ses effets pathogènes sur les travailleurs qui y sont exposés.
L’inscription des substances sur des listes : enjeux et conséquences
Pour comprendre l’origine des controverses et les préoccupations des professionnels sur le coût de la réforme et des publics sur les dangers potentiels de certaines substances chimiques, il est utile d’introduire quelques éléments techniques. L’ancien système législatif d’évaluation des substances chimiques se caractérise par un mode de régulation sommaire des risques collectifs. Il ne garantit pas efficacement la sécurité des salariés et des consommateurs et ne correspond pas au principe de responsabilité pollueur-payeur développé par l’Europe (livre blanc, 2001). Pourtant la nouvelle politique d’enregistrement, d’évaluation, d’autorisation et de restriction des substances chimiques va devoir tenir compte du caractère historique contraignant du système existant qui sera modifié au rythme des étapes réglementaires. Dans l’ancien système législatif, les substances sont classées dans deux listes chronologiques selon leur date de mise sur le marché européen. L’inventaire européen « Einecs » recense une liste close de 100 106 « substances existantes » durant la période 1971-1981 gérée par une réglementation spécifique. Les « substances nouvelles » mises sur le marché après 1981 sont moins nombreuses (2 700) mais leur liste « Eleincs » qui s’allonge chaque année est gérée par une autre réglementation. Ces « substances nouvelles » font l’objet d’évaluation des risques sur la santé et sur l’environnement plus ou moins approfondie. Au contraire des « substances existantes » qui ont été mises sur le marché sans avoir été évaluées et qui représentent 99 % des substances présentes sur le marché européen. Plusieurs d’entre-elles sont suspectées d’être extrêmement préoccupantes pour la santé. Lorsqu’une nouvelle stratégie européenne est apparue inéluctable, une liste des « substances prioritaires » issue des « substances existantes » produites à plus d’une tonne a été constituée. Environ 140 « substances prioritaires » parmi les 30 000 produites en grande quantité ont été évaluées, classifiées et étiquetées en substances dangereuses pour la santé et pour l’environnement. Le manque de connaissance des propriétés toxiques et écotoxiques des substances utilisées en milieu professionnel puis mises en libre circulation dans les produits de consommation contient un « potentiel de menaces » caractéristique de « la société du risque » décrite par Beck. La réglementation REACH va s’attacher à maîtriser les risques des substances « extrêmement préoccupantes » cancérogènes, mutagènes et reprotoxiques (CMR), des substances persistantes, bioaccumulables et toxiques (PBT) et des substances très persistantes, très bioaccumulables (vPvB) ou des perturbateurs endocriniens dont les dangers sont certains ou présumés. Le système REACH enregistrera les « substances existantes » avec les mêmes exigences que les « substances nouvelles » mais en l’attente de la prochaine réglementation applicable à la classification, à l’emballage et à l’étiquetage des substances chimiques dangereuses, la directive 67/548/CEE qui n’est pas encore adaptée au règlement REACH reste en vigueur malgré ses lacunes. Au temps de la preuve scientifique et du texte législatif s’ajoute le temps de l’information réglementaire qui générera un autre laps de temps nécessaire pour être en conformité avec les précautions d’étiquetage et d’emballage du produit par exemple. La mise en œuvre du dispositif législatif REACH s’appuie sur la création d’une agence européenne qui constitue un dispositif technique et politique sous tutelle des États-membres. Les aspects techniques, scientifiques et administratifs du système REACH ont commencé à être gérés depuis l’été 2008 par l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA [13]) basée à Helsinki et dirigée par des fonctionnaires européens. L’agence procédera à deux types d’évaluations, celle du dossier administratif et celle de la substance. Chaque État membre étant chargé d’organiser l’aide à l’enregistrement, très complexe, pour l’ensemble des entreprises de son territoire. Les missions de l’agence comprennent la mise en cohérence communautaire de la communication, du conseil et de l’information sur les substances chimiques. L’expertise scientifique et les décisions administratives sont fortement encadrées par les objectifs politiques et économiques qui nécessitent la convergence et l’adhésion des États-membres. L’organisation de l’ECHA qui comprend un comité d’évaluation des risques prend appui sur les avis formulés par le comité des États-membres et le comité d’analyse socio-économique. Les désaccords vis-à-vis des décisions de l’agence seront traités par une chambre de recours qui fait partie intégrante de l’ECHA. En effet les conditions conflictuelles de l’adoption du règlement REACH, les disparités historiques des politiques de prévention au travail, la généralisation du déni des risques, les pressions économiques et la complexité de l’obtention d’un accord communautaire vont nécessiter un travail de coordination ardue permanent. Une première liste de 16 molécules très préoccupantes présentées par sept États-membres vient d’être soumise à une procédure de consultation publique par Internet pour recueillir l’avis des parties prenantes. Le comité des États-membres prendra en compte ces résultats pour décider de conserver ou non ces 16 substances afin de les inscrire dans la « liste des substances candidates » qui seront examinées pour figurer dans « la liste de restriction », c’est-à-dire sur une liste de substances à interdire ou à utiliser sous contrôle avec une dérogation en attendant que l’industriel propose un produit de substitution moins nocif. Le temps long nécessaire pour élaborer les règles juridiques et rechercher les preuves scientifiques contraste singulièrement avec le temps d’exposition aux risques des travailleurs et des consommateurs qui bénéficient encore de peu d’équipements de protection et de conseils de précaution. Grâce à REACH, les travailleurs exposés à des risques très élevés encadrés par la loi devraient voir leur information et leur protection accrue au gré de l’inscription des substances préoccupantes sur des listes et des actions volontaires des entreprises ayant choisi de devancer les échéances administratives.
REACH : un dispositif de protection du commerce qui entre en concurrence avec les dispositifs de protection de la santé et de l’environnement.
La définition des risques concernant une substance chimique est élaborée par une pluralité d’acteurs volontaires ou mandatés qui participent aux choix scientifiques et technologiques de la société. Depuis ces dernières décennies les expertises se multiplient sans permettre de dépasser le stade de controverses interminables qui s’autoalimentent de preuves contradictoires. Avec pour effet de paralyser l’action collective et de favoriser la méfiance envers les techniques et les sciences. Pendant ce temps prenant appui sur des expertises scientifiques, le nombre de substances chimiques soupçonnées d’être nocives pour la santé et pour l’environnement ne cesse d’augmenter : benzène, éthers de glycol, silice, phtalates, formaldéhyde…Pourquoi ces études ne suffisent-elles pas à faire reconnaître l’existence d’un risque sanitaire et à entraîner une action collective ? Parce que la preuve technique et scientifique du risque chimique déclenchant la prévention et la recherche de responsabilité est fabriquée socialement et juridiquement. Elle répond à des procédures et à des normes techniques relevant d’arbitrages et de confrontations. Un risque ne devient risque public que lorsqu’un mode d’explication et de décision lui est associé comme nous le montre parfaitement l’histoire des listes de substances [14]. Beck analyse cette variété d’interprétation en une phrase : « l’efficacité sociale des définitions du risque ne dépend donc pas de sa validité scientifique » [15]. Pourtant plusieurs listes de substances ou de produits désignés par des protocoles scientifiques comme dangereux pour la santé existent comme celles du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC) de l’Organisation mondiale de la santé, celles d’organisations non gouvernementales de protection de l’environnement, celle des États-membres qui proposent la candidature de nouvelles substances pour intégrer la liste européenne, seule à avoir une force législative. La liste européenne de substances dangereuses qui peuvent ouvrir des droits de reconnaissance de maladie professionnelle et de dédommagement financier des salariés exposés est très réduite, comparativement aux substances et préparations recensées comme dangereuses dans d’autres listes. Le système de prévention et de sécurité, harmonisé au minimum au niveau mondial, explique que les substances interdites ou surveillées dans certains pays soient autorisées dans d’autres pays. Le droit du commerce international porté par l’Organisation mondiale du commerce (OMC) dont l’Europe est signataire depuis 1994 continue à prévaloir sur le droit de l’environnement rappelle la juriste Noiville [16]. En effet, les deux accords généraux sur les obstacles techniques au commerce et sur l’application scientifique des mesures sanitaires et phytosanitaires qui visent expressément à contrôler les mesures prises pour « protéger la santé humaine, animale ou végétale » sont régulés par des normes internationales exigeant des preuves de danger difficiles à apporter. Ainsi le droit international et le droit communautaire sont tombés d’accord pour fonder la preuve sur des référentiels scientifiques internationaux afin d’écarter les mesures qui pourraient être des restrictions déguisées portant atteinte au libre-échange. Dans ce contexte, la définition des substances à surveiller et leur classement dans une catégorie de risque certain pour la santé représentent un obstacle à la libre circulation du produit qui peut être soumis à des restrictions de commercialisation et d’utilisation. Toute norme technique définissant les valeurs limites d’exposition ou désignant les substances et préparations qui doivent être contrôlées est aussi une norme sociale. Elle définit ce qui est un risque acceptable pour une société à un moment donné. Cependant le droit communautaire n’est ni impuissant, ni déterminant puisqu’il permet aux États membres d’avoir un niveau de protection sanitaire des travailleurs et des consommateurs supérieur aux normes internationales de référence. En revanche en cas de litige avec le droit du commerce international, la mesure sanitaire de restriction ou de retrait ne pourra être retenue que s’il y a les preuves scientifiques apportées selon le référentiel international. La juriste Christine Noiville constate que la preuve scientifique est « difficilement accessible » et que dans de nombreuses controverses sanitaires « la notion de certitude se dérobe » alors même que des preuves nécessitent de longues et coûteuses recherches. Face à ces exigences juridiques, la limitation ou l’interdiction du commerce est rendu quasi-impossible. Dans le secteur agro-alimentaire, la France a déjà expérimenté à ses dépens l’impossibilité d’apporter la preuve scientifique, de la transmission de l’encéphalite spongiforme bovine à l’homme, permettant d’interdire le commerce de la viande bovine avec la Grande-Bretagne. La suspension temporaire de l’importation, difficilement obtenue, a été assortie d’une reprise rapide du commerce basée sur de nouvelles normes de traçabilité destinées à restaurer la confiance et à protéger le consommateur. Cette crise sanitaire et politique très médiatisée a été l’occasion de faire prendre conscience à un large public que le risque est un problème collectif au carrefour duquel se croisent un grand nombre de causes et de conséquences qui entrent en concurrence. La réforme REACH n’a pas été entreprise à la suite d’une crise, elle est de ce fait quasi-inconnue du grand public qui ne s’est pas mobilisé pour une cause. Pourtant dans la décennie à venir de plus en plus de salariés européens seront confrontés à l’application progressive de la réglementation. Nous pouvons nous demander s’ils trouveront que les efforts consentis par les industriels et par les pouvoirs publics pour améliorer la protection des travailleurs exposés aux substances et préparations chimiques sont suffisants.
En conclusion
La confédération européenne des syndicats (CES) regrette que les six années « d’âpres débats » et de mobilisation intense des parties prenantes aient abouties à un « règlement édulcoré » qui n’a pas su combler les carences endémiques en matière de prévention et de protection de la santé des travailleurs [17]. Les syndicats européens craignent que le quasi-oubli de la réglementation REACH dans la nouvelle stratégie européenne de santé et de sécurité au travail (2007-2012) traduise une marginalisation de la politique de santé au travail impulsée par la communauté européenne [18]. « La Commission ne tire aucune conséquence de la mise en œuvre de REACH. Elle risque ainsi de perdre une opportunité importante de renforcer la prévention des risques chimiques sur les lieux de travail. En particulier, le rôle de l’Agence européenne des produits chimiques n’est abordé nulle part. Et pourtant, une politique cohérente en matière de risque chimique exigerait que l’on organise une coopération entre les acteurs de la santé au travail et les organismes responsables de REACH ». Que nous apprend cette longue bataille autour de conflits d’intérêts entre la promotion de la santé et la défense de l’économie ? Elle a montré l’efficacité des puissants dispositifs politico-économique où les industries et les gouvernements interdépendants dans le domaine économique ont su former une coalition. Elle a aussi révélé la faiblesse des dispositifs collectifs de défense de l’environnement et de protection de la santé, ainsi que la fragilité des alertes lancées auprès des citoyens européens plus sensibilisés aux dangers pour l’environnement qu’à la prévention des risques pour la santé. La liste des exceptions et des dérogations à la réglementation REACH donne un aperçu des limites des champs d’applications et des débats qui ont eu lieu. Les règles d’enregistrement ne concernent pas les additifs et substances utilisés dans les médicaments, les cosmétiques, les aliments, les déchets ou le transport des matières dangereuses gérés par d’autres réglementations. Certaines substances sont exclues de l’enregistrement bien qu’elles soient soupçonnées d’être dangereuses, tels les polymères qui sont extrêmement répandus ou les préparations utilisées pour la recherche-développement fabriquées en faible quantité. D’autres dont le risque apparaît négligeable comme l’eau ou l’oxygène échappent à l’enregistrement. Le contenu du dossier technique d’enregistrement de la substance sera plus ou moins exigeant en fonction du volume de production ou d’importation. La fixation du seuil a donné lieu à de violents débats. Les informations sur la sécurité devront être transmises successivement à tous les acteurs intervenant dans la chaîne de production et d’utilisation du produit dans la mesure où la communication ne représente pas un risque commercial face à la concurrence. Le consommateur aura un droit d’accès à l’information technique de la substance mais devra entreprendre une démarche volontaire pour l’obtenir. Le cadre législatif n’a pas permis de résoudre l’opposition des industriels à communiquer des informations sur la composition des produits protégés par le droit à la propriété industrielle. Les organisations environnementalistes et les syndicats ont constaté que l’argument du secret industriel constituait un obstacle pour maîtriser valablement les risques. L’intégration des aspects économiques, sociaux et écologiques du développement durable dans la politique communautaire des substances chimiques a suscité peurs et espoirs. Toutefois la réglementation REACH a vu le jour. Elle porte en son texte les fruits de ces fécondations réciproques qui s’efforcent de faire tenir ensemble santé, environnement et marché. Elle apporte aussi la preuve qu’un processus de « coopération conflictuelle » entre les partisans et les opposants d’un projet d’envergure internationale peut aboutir à modifier le résultat final en intégrant des « avantages respectifs » défendus par des parties prenantes adverses [19]. En effet, la nouvelle politique de régulation des risques produits par les substances chimiques sur la santé humaine et sur l’environnement doit gérer la récente concurrence entre la rationalité économique et la rationalité écologique historiquement construites sur un rapport de domination. Elle doit faire face aussi à l’émergence d’une nouvelle exigence des populations en matière d’équité, de santé et de bien-être dans leur vie quotidienne et professionnelle. Du coup cette législation technique et gestionnaire se voit dotée d’une fonction morale et éthique. Ces besoins latents pourraient servir à rééquilibrer la relation entre les intérêts économiques qui permettent une nouvelle réflexion sur le développement de la société de consommation et les intérêts écologiques qui déterminent la place des individus au sein de la société.
Notes
[1] L’acronyme anglais REACH signifie Registration, evaluation, authorisation and restriction of chemicals.
[2] O. BORRAZ, Les politiques du risque, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 2008.
[3] Lire son itinéraire dans ce numéro. Pour approfondir cette question se reporter aux publications de l’épidémiologiste M. Goldberg et du sociologue E. Henry.
[4] Rapport sur les risques et dangers pour la santé humaine de substances chimiques d’usage courant présenté par la sénatrice M.-C. BLANDIN en 2008. Rapport n° 176 Sénat et n° 629 Assemblée Nationale.
[5] M. KOGEVINAS et al., Social Inequalities and Cancer, IARC Press, 1997.
[6] R. CARSON, Silent Spring, traduit en français : Printemps silencieux, Plon, 1963.
[7] Le livre blanc est un instrument de consultation publique de la Commission européenne qui fait le bilan d’une question et propose de nouvelles perspectives. Livre blanc « Stratégie pour la future politique dans le domaine des substances chimiques », Bruxelles, 27/02/2001.
[8] I. SCHÖRLING, Rapport sur le Livre blanc de la Commission « Stratégie pour la future politique dans le domaine des substances chimiques », Commission de l’environnement, de la santé publique et de la politique des consommateurs, 17 octobre 2001.
[9] M. LALANNE, « Mise en risque des substances cancérogènes, mutagènes, reprotoxiques et cartographie des inégalités d’expositions professionnelles » in G. DE TERSSAC et I. GAILLARD (dir.), La précarité : une relation entre travail, organisation et santé, Octarès, Toulouse, 2008, p. 173-191.
[10] M. KOGEVINAS et al., op. cit.
[11] Le système RAPEX défini par la Directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil, du 3 décembre 2001, concerne la sécurité générale des produits mis sur le marché et qui doivent être retirés immédiatement en raison de leur dangerosité attestée par la survenue d’accidents et d’empoisonnements. À l’exception des produits alimentaires et pharmaceutiques gérés par d’autres systèmes.
[12] N. GUIGNON et N. SANDRET, « Les expositions aux produits cancérogènes », Premières synthèses, DARES, 2005.
[13] European Chemicals Agency, www.echa.europa.eu
[14] Pour C. GILBERT certains modes d’explication contribuent à faire reconnaître un problème comme risque collectif en produisant une définition, une sélection et une hiérarchisation. « La fabrique des risques », Cahiers Internationaux de Sociologie, 2003, p. 55-72.
[15] U. BECK, La société du risque. Sur la voie d’une autre modernité, Flammarion, Paris, 2001.
[16] C. NOIVILLE, Du bon gouvernement des risques. Le droit et la question du « risque acceptable », Presses universitaires de France, Paris, 2003.
[17] T. MUSU,Reach au travail. Les bénéfices potentiels de la nouvelle politique européenne sur les agents chimiques ETUI-REHS, département HESA, 2006.
[18] L. VOGEL « Lecture critique de la stratégie 2007-2012 de santé et sécurité au travail », HESA Newletter, nov. 2007, p. 17-26.
[19] A. Sen défend l’idée que la « coopération conflictuelle » est un processus habituel au sein des groupes comme la famille par exemple. Elle permet de comprendre comment se font les accords et les concessions d’individus qui en défendant leurs intérêts respectifs vont produire des résultats particuliers souvent inégalitaires qui contribuent à redéfinir les avantages respectifs. « Gender an cooperative conflict » in I. TINKER Persistent Inequalities : Women and World Development, Oxford University Press, Oxford, 1990.
Mouvements - 24.05.09
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