No contexto do actual ciclo eleitoral e, em particular, das próximas eleições legislativas não pode deixar de se ter em consideração a questão dos chamados Grandes Projectos, aqueles que têm impacto muito significativo na economia e no quadro financeiro português.
Assim, a forma de abordagem do tema deveria ser rigorosa, não apenas nas propostas programáticas, mas, também, nos diversos discursos políticos de campanha, que terão muitas e diferentes audiências e, também, distintas recepções conforme a localização regional e o grupo socioeconómico que recebe a mensagem.
Trata-se de abordar, nesta perspectiva, os projectos que visam a construção de infra-estruturas e de grandes equipamentos estratégicos, que, embora localizando-se em contextos regionais bem identificados, têm mobilizado a atenção nacional, polarizando intensas discussões públicas entre especialistas e representantes político-partidários.
As grandes infra-estruturas de transportes/comunicações e as de produção e transporte de energia, assim como os equipamentos mais relevantes do sistema logístico, têm estado sob um intenso escrutínio devido à sua envolvente económica e financeira, aos grandes interesses públicos e privados que lhes estão subjacentes e, também, à sua correlação social e política com o quadro eleitoral.
Trata-se, no presente texto, como exemplo de referência, da questão das infra-estruturas rodoviárias destinadas a garantir acessibilidades locais, regionais e nacionais das pessoas e bens. Em particular, analisaremos o programa de obras, ou melhor, das concessões, promovido e, sobretudo, intensamente propagandeado, pelo governo, na presente legislatura. Mais exactamente, focar-se-á a questão da forma como assunto deveria, ou não deveria, ser abordado em campanha eleitoral.
Trata-se, então, e de acordo com as comunicações oficiais, de uma "múltipla revolução" no sector das rodovias em Portugal. O novo programa de concessões rodoviárias lançado e adjudicado pelo actual Governo desde 2006 iria alterar, na tese oficial, de forma radical, não só o mapa da rede principal de estradas do País, mas, também, o panorama dos principais operadores de auto-estradas em Portugal.
O programa de concessões que interessa aqui analisar envolve um investimento que deverá ficar muito próximo dos quatro mil milhões de euros, ou seja, apenas um pouco abaixo do que está previsto para a construção do troço de alta velocidade ferroviária entre Lisboa e o Porto, que está orçamentado em cerca de 4.500 milhões de euros.
O governo já reclamou publicamente que o PRN – Plano Rodoviário Nacional passará, com os concursos já lançados, de uma taxa de execução de 50% em 2005, quando este Executivo chegou ao poder, para uma taxa de concretização próxima dos 75%. Os governantes acentuam que as dez novas concessões, num total de 2700 km, incluem 700 quilómetros em distritos com baixa taxa de execução do PRN, dos quais 54% serão concretizados nos distritos com a mais baixa taxa de execução do PRN, ou seja, Bragança, Vila Real, Guarda e Coimbra.
Outro facto assinalado é que mais de 50% destes 700 quilómetros são construídos em seis distritos onde se registaram as taxas de sinistralidade mais elevadas – Évora, Beja, Portalegre, Santarém, Bragança e Faro. Nestes distritos, entre 2005 e 2008, perderam-se 350 vidas por ano, em média, uma estatística que se pretende reduzir drasticamente com a entrada em funcionamento destas novas concessões, diz o governo.
Na prática, serão substituídas estradas muito perigosas como o IP3, o IP4 e o IP5, além de ser totalmente reconvertida outra "nódoa" na sinistralidade rodoviária do País, a Estrada Nacional 125, no Algarve.
Defende-se a tese segundo a qual estas novas concessões introduzem uma "mudança radical" em relação às últimas concessões rodoviárias lançadas pelos anteriores governos portugueses, designadamente quanto ao conceito que lhes estava inerente. Depois de anos de polémica (?) foi abandonado o modelo das SCUT – Sem Cobrança ao Utilizador, instituindo-se o princípio designado como do utilizador-pagador.
Estamos perante um conjunto de concessões, ou melhor, de subconcessões cujas características estão registadas no quadro seguinte:
ME- Mota-Engil; SC- Soares da Costa; NVO- Novopca / (*) Ainda não adjudicado
km
(a)
milhões de euros
(b) Túnel do Marão 30 350 Somague 11,7 AE Transmontana 186 500 SC, FCC, RRosa 2,7 Douro Interior 272 520 Somague + ME 1,9 AE Centro 369 740 Edifer + ACS + ME 2,0 Pinhal Interior 670 771 Edifer + ACS + Brisa + SC + ME 1,2 Litoral Oeste 273 260 Somague + Brisa + MSF + Lena + NOV 0,9 Baixo Tejo 70 110 Brisa 1,6 Alto Alentejo — 200 — (*) Baixo Alentejo 344 270 Edifer + ACS 0,8 Algarve Litoral 273 150 ACS + Edifer 0,6 TOTAL 2 687 3 871 1,4
Colocam-se, então, várias questões, a saber:
- a) Como abordar este assunto em concreto, tanto num Programa com propostas partidárias para a próxima legislatura, como no discurso eleitoral em geral, tendo como meta as eleições legislativas, ou seja, atendendo à compatibilização da performance eleitoral com a coerência programática de fundo?
- b) Como avaliar o valor real, perene e efectivo (do ponto de vista do custo-benefício colectivo e nacional), dos investimentos em apreciação, a médio e longo prazos, isto é, para além do seu valor instrumental na presente campanha eleitoral?
Pode afirmar-se que, em geral, a realização dos grandes projectos com valia estratégica para o crescimento económico nacional, desde que coerentes com a promoção do desenvolvimento social, económico e social harmonioso e ponderados por valores ambientais perenes e pelo uso racional dos recursos territoriais endógenos, têm sido, e não há razões para deixarem de sê-lo, bem vistos do nosso ponto de vista político.
Entende-se, aliás, que esses grandes projectos estratégicos, devido ao seu valor económico, social e ambiental, devem ser subordinados aos designados "Interesses Públicos" e, por isso, promovidos sob a dependência estrita de órgãos governantes representativos da "vontade pública e nacional", ou seja, sufragados pelo voto dos cidadãos apurado em actos eleitorais. Além disso, não só devido aos vultuosos recursos financeiros que exigem à partida, mas, também, face aos proveitos económicos e sociais que deverão gerar, a promoção deste tipo de investimento nunca deveria estar, nos seus aspectos fundamentais, fora do comando das entidades públicas.
O sistema de infra-estruturas rodoviárias, ou seja, as estradas, auto-estradas e respectivas obras de arte, têm sido, desde há muitas décadas, símbolos de desenvolvimento e vectores de bem-estar e, por isso mesmo, objecto de uma atenção muito especial por parte dos cidadãos e, também, dos responsáveis políticos, muito em particular em ambiente eleitoral.
Seria, então, pouco realista atacar um qualquer órgão executivo, local, regional ou nacional, por promover a construção de mais estradas e auto-estradas, apenas por uma questão de oportunidade eleitoral. Pelo menos numa primeira abordagem, tendo em conta a tradição histórica, não faria muito sentido atacar-se o governo por promover um programa de construção de auto-estradas, estradas e outras infra-estruturas conexas. As populações, os agentes económicos e as organizações políticas e sociais locais e regionais não acompanhariam essas críticas.
Só no caso de existirem razões de grande peso estrutural, económico, financeiro e ambiental se deveria, em princípio, contrariar a realização de obras rodoviárias como as que têm vindo a ser referenciadas, ou pôr em causa o seu simples anúncio, mesmo que se perceba que ele tem um valor oportunista e eleitoral.
Será que essas razões existem no quadro actual?
É amplamente conhecido que Portugal está mergulhado numa enorme crise económica e financeira que tem razões e contornos nacionais provenientes das acções governativas no longo e médio prazo, facto que é, por outro lado, catalisado e ampliado pela recente crise global do capitalismo, devido a uma "conjuntura pesada" cuja matriz próxima, ou mais visível, foi a especulação financeira desencadeada pela desregulação neoliberal, particularmente a que se centrou nos Estados Unido, mas que também se deve à crescente perspectiva da escassez futura de energias fósseis (escassez estrutural agravada pela subida exponencial dos consumos das novas economias da China e da Índia) e, ainda, pela política geoestratégica agressiva prosseguida pelo imperialismo norte-americano.
Para o que agora nos interessa, chama-se à colação apenas dois aspectos: o desemprego galopante que grassa no país e a escassez, relativa e/ou absoluta, de recursos para investimentos estruturantes e produtivos, principalmente os recursos financeiros acessíveis e pouco caros.
As grandes obras públicas rodoviárias (e, também, as mais pequenas), desde que haja os tais recursos financeiros disponíveis, propiciam, mesmo no curto prazo, um eficaz combate ao desemprego e, por essa via, propiciam actividade económica e maior bem-estar social.
É fundamental, contudo, que essas novas acessibilidades não signifiquem apenas (o que já não seria pouco) alívio de curto prazo na pressão social e económica derivada do desemprego, mas que propiciem uma real valia no futuro. São conhecidos dos livros, bons e maus exemplos históricos, acerca desta dicotomia.
Normalmente, no que concerne a estradas e a auto-estradas, a dúvida não foi, no passado, muito pertinente e, por isso, foi fácil que os estudos de custo-benefício e, também, os estudos de rentabilidade financeira, demonstrassem, de forma geral, a oportunidade dos investimentos.
Renova-se, portanto, a pergunta já feita, que é a de saber se existem razões que levem a pôr em causa o programa governamental para as novas vias rodoviárias?
Neste contexto analítico impõe-se introduzir três questões que podem, no seu conjunto, trazer dúvidas de algum peso quanto à política seguida pelo actual governo nesta matéria em concreto:
- 1- A forma de concretização do programa rodoviário baseia-se, quase exclusivamente, num Modelo de Negócio centrado em concessões a consórcios privados, sob a forma de PPP- Parcerias Público-Privado, que, como é expectável, perseguem prioritariamente a obtenção do lucro (de preferência confortável) e menos o interesse público e a coesão do território. Por isso tem vindo a verificar-se uma progressiva retirada do efectivo controlo da gestão do sistema rodoviário às entidades públicas, com graves consequências nacionais, como veremos, para além de ser muito provável que o custo da opção seja, no médio e longo prazo, maior para o OE-Orçamento de Estado (apesar das "técnicas" de desorçamentação introduzidas em 2007), quando comparado com a opção de gestão directa.
- 2- A rodoviarização do transporte de pessoas e bens, numa época em que já são visíveis as consequências da escassez relativa dos combustíveis líquidos petrolíferos, o que só poderá agravar-se no futuro, pressionando os preços independentemente do alívio temporário que possamos experimentar num ou noutro período, aconselharia a caminhar, desde já, em direcção a outro tipo de sistema de transportes mais sustentável dos pontos de vista económico e ambiental, ou seja, no sentido de outro paradigma energético e económico.
- 3- A intensificação da concretização do PRN – Plano Rodoviário Nacional deveria ser reponderada, não apenas à luz do que se disse na alínea anterior, mas, também, tendo em conta que, num contexto de emergência devido à crise, os empreendimentos rodoviários são tanto mais eficazes como instrumento de combate à depressão social e económica, quanto mais rapidamente passarem à fase de obra no terreno. Ora isto não acontece, de facto, com as concessões já contratualizadas, que, pela sua dimensão e complexidade, têm grande inércia no arranque, para além de consumirem recursos financeiros (escassos) de forma mais intensa do que em vias rodoviárias de proximidade territorial mais local e capilar, também elas fundamentais.
I- As PPP no contexto rodoviário
Portugal é reconhecido como um dos países europeus que nas últimas mais tem recorrido a Parcerias Público Privadas, em termos relativos, tendo em conta o PIB português.
A primeira concessão rodoviária surgiu em 1972 (Brisa) sendo considerada como a primeira experiência relevante para as concessões que se seguiram.
Outro marco foi o lançamento, vinte e dois anos depois, em 1994, das bases de concessão da Concessão Lusoponte que, como é sabido, tem como objecto as travessias rodoviárias sobre o Tejo. Por sua vez as origens das actuais concessões SCUT remontam a 1997.
Nos anos seguintes viriam a ser assinados diversos contratos relativos a outras PPP no âmbito rodoviário, com portagens reais, bem como duas PPP relativas a transporte ferroviário (Fertagus e MST). Para além dos transportes, também a área da saúde tem sido crescentemente marcada pelo recurso à contratação em PPP.
As parcerias público privadas são um modelo de contratação que permite ao Estado promover a obtenção de bens e serviços públicos, através de uma estrutura contratual firmada com um parceiro privado, na qual se estabelecem obrigações mútuas que reflectem uma afectação, a ambas as partes, dos riscos envolvidos.
Em termos europeus não existia, pelo menos até 2007, uma definição comum europeia para as PPP e, por isso, a designação representa uma descrição generalista de acordos entre as instituições públicas e o sector privado, que incidem sobre medidas de infra-estrutura ou serviços público.
No entanto, o Livro Verde sobre as PPP e o Direito Comunitário em Matéria de Contratos Públicos e Concessões reconhece a existência de PPP, tanto contratuais, como institucionais.
No caso das PPP que têm ocorrido no sector rodoviário, com base na figura da concessão, são aplicáveis as disposições e a jurisprudência Comunitárias relativas aos contratos de concessão.
Em Portugal, o designado "regime legal das PPP" surgiu através do Decreto-Lei n.º 86/2003, cujo âmbito de aplicação, entre outros aspectos, foi definido através do valor acumulado actualizado dos encargos e de investimento. Também de acordo com este regime legal têm que caber ao parceiro privado, pelo menos parcialmente, o financiamento, bem como a responsabilidade pelo investimento e exploração. No entanto, a maior parte das PPP já contratadas teve o seu lançamento antes da entrada em vigor do já referido regime legal, o que não impediu que o mesmo, ao entrar em vigor, lhes tenha sido aplicado.
Até 2003 vigoraram, portanto, regimes legais específicos para cada projecto ou grupo de projectos, com base na figura da concessão e nos procedimentos tradicionais de contratação de obras públicas, embora introduzindo uma forte componente de "negociação" em face da natureza e da complexidade contratual inerente a estes projectos.
Posteriormente, por via do Decreto-Lei n.º 141/2006, foram introduzidas diversas alterações em função da "aprendizagem" que vinha ocorrendo na gestão pública dos contratos de PPP, mas, também, tendo atenção às "melhores práticas internacionais" no âmbito da mesma gestão, naturalmente inspiradas pelo crescendo neoliberal.
Entre nós, a maioria dos contratos de PPP estabelecidos, são associados ao financiamento, concepção, construção, operação e manutenção de infra-estruturas, nomeadamente rodoviárias, por intermédio de um parceiro privado, envolvendo, a longo prazo, encargos de alguma regularidade e tendo por base jurídica o contrato de concessão.
Podemos, contudo, encontrar características não enquadráveis no conceito exposto. Por exemplo as parcerias nos sectores da saúde, dos portos e das águas e saneamento. Por outro lado a actividade desenvolvida pelo "parceiro privado" nem sempre é de âmbito tão alargado como o já descrito, como é o exemplo da parceria que envolve a exploração do eixo ferroviário Norte-Sul no âmbito da Concessão Fertagus.
Nas PPP rodoviárias portuguesas, o modelo privilegiado tem sido o designado por DBOFT, de acordo com o qual cabe ao parceiro privado o projecto, o financiamento, a construção, e a operação das infra-estruturas, ocorrendo a sua transferência para o Estado apenas no final do período inicialmente previsto.
Pode existir, também, o recurso ao tipo de contrato PPP designado por project finance, no qual a concessionária constitui uma sociedade-veículo, que funciona como fulcro para a transferência de riscos, obtendo, assim, uma elevada "bancabilidade" (maior capacidade de endividamento e a mais baixo custo junto da banca comercial). Se, pelo lado da sua parceria com o Estado, a concessionária obtém a possibilidade de participação num projecto com garantia de estabilidade dos respectivos cash-flows, a jusante de si, garante a transferência do risco, por intermédio de contratos instrumentais, geralmente com empresas do seu universo accionista.
É, portanto, uma forma de negócio muito propícia ao espírito empresarial português, que gosta de criticar (publicamente) as administrações públicas, designadamente a administração central do estado, mas busca nela (no conforto dos corredores) o abrigo para negócios seguros e muito rentáveis, ou sustentáveis, como agora é moda dizer, deformando ostensivamente o conceito original.
Convém deixar muito claro que as PPP têm significativos e diversificados encargos para o Estado, destacando-se os seguintes:
- Pagamento de serviços (utilização de infra-estruturas, serviços de transporte);
- Atribuição de subsídios/comparticipações no investimento;
- Despesas com processos expropriativos;
- Despesas com o alargamento de vias e outras complementaridades (caso das concessões rodoviárias);
- Atribuição de incentivos;
- Despesas com a Reposição do Equilíbrio Financeiro dos contratos.
Sublinhe-se, que parte significativa destes encargos não resulta apenas dos montantes contratualizados, mas da aplicação do conceito de "partilha de riscos" subjacentes a cada um dos contratos. Desta forma, existem montantes envolvidos que não têm sido objecto de qualquer previsão por parte do Estado, em termos orçamentais, caindo num limbo muito conveniente às entidades privadas.
Segundo o Relatório do Tribunal de Contas n.º 10/2008, 2.ª Secção, Auditoria à Gestão das Parcerias Público Privadas -Concessões Rodoviárias, o Estado, com estas parcerias, até Junho de 2007 e sem contabilizar os pagamentos à Brisa, tinha incorrido já em pagamentos de compensações/comparticipações e rendas, de cerca de 1.077 milhões de euros, dos quais cerca de 209 milhões de euros correspondiam a custos suportados com as concessões de portagens reais e 867 milhões de euros às concessões SCUT.
Não pode deixar de se sublinhar que os montantes de encargos com a contratação em PPP não têm sido objecto de estimativas fiáveis (o TC e a Parpública têm-no referido) e que, por outro lado, muitos dos contratos têm sido alvo de renegociação no âmbito de processos de reequilíbrio financeiro, por vezes logo nos primeiros anos de vigência e, muito frequentemente, de forma repetida, o que onera intempestivamente o Orçamento de Estado com várias centenas de milhões euros através de processos pouco escrutináveis e, em geral, muito vantajosos para as concessionárias. Em alternativa ao pagamento opta-se, em certos casos, por ampliar o tempo das concessões num contexto de "ausência de concorrência".
Estima-se que as finanças públicas tenham suportado já cerca de 450 milhões euros neste tipo de processos !
Os encargos do Estado com PPP previstos no OE de 2008, face ao orçamentado no ano anterior, aumentaram 3 563 milhões de euros o que corresponde a um acréscimo percentual de 18,2%. Este aumento foi devido ao incremento das verbas imputadas ao Programa de Parcerias da Saúde que ascendeu a 1 717 milhões de euros, mas, também as PPP rodoviárias impuseram um aumento de 2 220 milhões de euros face ao que estava anteriormente previsto, sem que isso estivesse justificado de uma forma clara no referido documento!
Vejamos mais em pormenor:
PORTAGEM REAL 173,4 1650,4 1477,0 851,8 PORTAGEM VIRTUAL 14 812,2 15560,2 743,0 5,0 TOTAL PPP RODOVIÁRIAS 14990,6 17210,6 2220,0 14,8 TOTAL TODAS PPP 19531,0 23094,2 3563,2 18,2
Podemos verificar que o actual governo propõe que o OE suporte, nos próximos 30 anos, cerca de 23 000 milhões de euros (no OE 2004 previam-se 21 818 milhões de euros entre 2005 e 2037, pelo que não se compreende o valor proposto em 2007!), que se adicionarão aos já referidos 1100 milhões de euros pagos até 2007 (desde 1995) às 13 concessionárias rodoviárias em operação em 2007!
Parece, então, poder afirmar-se que as concessões rodoviárias estão muito longe de aliviarem o OE, embora se possa dizer que, com o sistema implementado, se transfira gradualmente o financiamento da despesa, dos cidadãos contribuintes (impostos), para os cidadãos utentes na sua novel categoria de utilizadores-pagadores (tarifas/portagens). Em que proporção e a que ritmo se fará esta mudança, não é possível determinar, mas é seguro presumir que durante um largo período haverá sobreposição de receitas dos dois tipos, provavelmente com benefício líquido das contas públicas (agora directamente da EP, SA).
Torna-se, por outro lado, impossível determinar quais seriam os resultados obtidos com o recurso ao modelo de contratação pública tradicional (sem recurso à intervenção e ao financiamento privado), o que possibilitaria uma comparação óbvia e fundamental (e obrigatória à luz da Lei de Enquadramento Orçamental - Lei 91/2001, de 20 de Agosto, publicada em anexo à Lei 48/2004, de 24 de Agosto), porque os ministérios, das Obras Públicas e das Finanças e, também, a Estradas de Portugal, argumentam que não é viável a existência de Comparador Público, tendo em conta os anos já passados em contexto de contratos de PPP!
A obrigatoriedade de comparar as PPP com o modelo tradicional de contratação pública, sem recurso ao financiamento privado, ficou bem estabelecida na legislação atrás referida: "a avaliação da economia, a eficiência e a eficácia de programas com recurso a parcerias dos sectores público e privado tomará como base um programa alternativo visando a obtenção dos mesmos objectivos com exclusão de financiamento ou de exploração a cargo das entidades privadas, devendo incluir, sempre que possível, a estimativa da sua incidência orçamental líquida". Este preceito resulta na obrigatoriedade de se proceder a uma análise do Value for Money da PPP, nomeadamente através da elaboração de um "comparador público" (art.º 19º), o que não tem sido feito em Portugal porque se parte do dogma da supremacia da solução privada.
É, também, muito preocupante que o Tribunal de Contas já tivesse referido explicitamente que, a propósito do OE 2008, "mais uma vez este documento (o OE) era pouco esclarecedor a abordar a matéria em causa, uma vez que não justificava convenientemente os valores imputados, nem explanava as respectivas premissas, mencionando apenas que se encontrava em fase de avaliação das propostas a futura concessão do Túnel do Marão (SCUT) e que tinham finalizados os projectos relativos à Concessão da Grande Lisboa e do Douro Litoral ambas no regime de concessão de portagem real, não abordando outras concessões em fase de lançamento e das quais se havia tomado conhecimento no desenvolvimento da presente auditoria".
Uma outra vasta classe de problemas tem sido referida, mais ou menos extensivamente, por diversas entidades públicas insuspeitas de "desvios" ideológicos ou de se constituírem como "oposição" ao governo (TC, a CFMOPTC, a Parpública, a IGF, etc.,) e tem a ver com os seguintes itens:
- a) Multiplicidade de entidades públicas e privadas envolvidas no ciclo de vida das PPP (estima-se que sejam cerca de 38 entidades diferentes);
- b) Dificuldade de articulação das entidades públicas , dos vários níveis e escalões envolvidas com a EP, SA, o que demonstra a fragilizada situação de planeamento e gestão públicas;
- c) Ausência de coordenação na função de concedente , o que facilita a utilização pelas concessionárias da táctica "dividir para reinar", potenciada pelo demissionismo político e ideológico existente na área do poder central. A Instabilidade do ambiente institucional tem contribuído para que não se consolide na EP, SA (nas suas antecessoras) uma estratégia que conduza ao alinhamento de objectivos, procedimentos, metodologias e recursos, a qual seria de extrema importância para a melhoria da gestão das PPP.
- d) Assimetria de informação entre concedente e concessionárias, tendencialmente favorável às segundas ; o próprio TC recolheu sinais de que a "assimetria de informação entre o Estado-Concedente e as concessionárias é devida à forma fragmentada com que o Estado desenvolve as suas intervenções nos processos de PPP, e, bem assim, à falta de formação e de experiência adequada dos seus técnicos"; a posição do Estado encontra-se desfavorecida; o Estado, nos processos de REF, acaba por financiar a mais forte posição negocial dos parceiros privados.
- e) Ausência de um sistema integrado e eficaz de reporte público o que potencia a descontinuidade e a desarticulação da acção das entidades públicas envolvidas na gestão das PPP e afecta a possibilidade de consolidação do respectivo processo de aprendizagem.
- f) Fragilização progressiva do potencial técnico do quadro da EP, SA , em particular da sua ACC – Área de Coordenação de Concessões, que, embora responsável (em 2007) por 2 556 km de concessões, só tinha 34 trabalhadores, dos quais 12 eram administrativos, 17 eram técnicos e os restantes tinham cargos de chefia. Por falta de incentivos adequados e devido à elevada concorrência privada, verificou-se uma fuga de quadros especializados, que acabou por limitar fortemente a acção da EP, SA na sua gestão dos contratos de concessão.
- g) Intenso e continuado recurso ao outsourcing em actividades nucleares através de consultores externos (estudo, planeamento, análise financeira, preparação de concursos, informação jurídica, etc.,), o que para além de consumir elevadíssimos recursos financeiros, poderá expor a EP, SA e o MOPTC a riscos de "phishing" estratégico ou de" inside trading" que os fragiliza como gestores de concessões. Designadamente a EP tem recorrido, sistematicamente, a um conjunto restrito de empresas de consultadoria técnica, financeira e jurídica:
- Foram dispendidos, em 2006, na fase estudo e preparação das diversas PPP, cerca de 2, 96 milhões de euros;
- Os serviços contratados, na fase de lançamento (2007), atingiram cerca de 4,8 milhões de euros.
- Os contratos de assessoria financeira prestada pelo Banco Efisa ascenderam, por si só, a 2,4 milhões de euros.
- No campo da assessoria jurídica os contratos com a firma Flamínio Roza, Advogados atingiram 751 mil euros;
- Em 2006, e até Maio de 2007, os custos com o outsourcing atingiam já cerca de um milhão de euros respeitantes à assessoria jurídico-financeira (KPJM- 302 000 euros e Jardim, Sampaio, Caldas & Associados – 234 500 euros).
- Na totalidade estima-se em 10 milhões de euros os encargos da EP, SA (ou suas antecessoras) com o outsourcing nos últimos três ou quatro anos.
- se desenvolverá de forma pormenorizada cada um dos itens acima referidos, mas, cada um deles e, principalmente, o seu conjunto, conduz seguramente a resultados muito negativos para o país e para os cidadãos.
Naturalmente que a Estradas de Portugal, SA, e o Governo (o actual e os anteriores), afirmam que "a execução de auto-estradas com recurso a fundos privados foi a única forma possível de passar de uma rede de pouco mais de 500 km, para uma outra próxima de 3000 km em apenas 10 anos, uma vez que o Orçamento de Estado não o permitiria fazer".
Pelo seu lado as grandes empresas privadas aplaudem a política, havendo mesmo casos de conhecidos ex-governantes, que contribuíram decisivamente para aquela opção política, e que, agora, batem palmas, como membros de administrações de concessionárias!
Para que se possa ter uma ideia da amplitude do universo empresarial interessado numa política de PPP e de concessões rodoviárias, deixa-se a lista de consórcios concorrentes no último concurso para a AE Transmontana, do qual saiu vencedor o concorrente nº 5:
- Cintra;
- Eusébiospar;
- Gabriel Couto;
- AS, Aurélio Martins Sobreiro;
- Grupo Casais;
- Ferrovial Agroman
- Iridium Concessiones de Infraestruturas, SA;
- Desarrollo de Concessiones Viárias Uno, SL;
- Dragados, SA;
- Edifer, Construções Pires Coelho e Fernandes, SA;
- Edifer Investimentos, Soc. Gestora de Participações Sociais, SA;
- Tecnovia, Sociedade de Empreitadas, SA;
- Tecnovia Madeira, Soc. de empreitadas, SA;
- Conduril Construtora Duriense;
- Conduril, Gestão de Concessões e Infraestruturas, SA
- Mota-Engil, Engenharia e construção SA;
- Mota-Engil, Construção de Transportes, SA;
- Banco Espírito Santo, SA, Sociedade Aberta;
- Esconcessões, SGPS, SA;
- Opway, Engenharia, SA
- Monteadriano, Engenharia e Construção, SA;
- Sociedade de Construções H. Hagen, SA;
- Alberto Martins de Mesquita e Filhos, SA;
- Empresa de construções, Amândio Carvalho, SA;
- Rosas Construções, SA
- Somague Itinere;
- MSF, Moniz da Maia Serra e Fortunato Empreiteiros, SA;
- MSF, Concessões, SGPS, SA;
- Somague Engenharia, SA;
- Itinere Infra-estruturas, SA
- Sociedade de Construções Soares da Costa, SA;
- Soares da Costa Concessões, SGPS, SA;
- FCC Construcciones, SA;
- Ramalho Rosa Cobetar, Sociedade de Construções, SA;
- Global Via Infraestruturas, SA;
- Operália Infraestruturas, SA
- Mantenimiento de Infraestructuras, SA.
- Brisa, Auto-Estradas de Portugal, SA;
- Teixeira Duarte, Engenharia e construção, SA;
- Alves Ribeiro, SA;
- Zagope, SGPS, Lda.
- Zagope, Construções e Engenharia, SA;
- BEG, Brisa Engenharia e Gestão, SA;
- BAR, Brisa Assistência Rodoviária, SA
Como se poderá perceber pelo que se deixou registado existem fortes razões para ter reservas ao ponto de vista governamental porque, de facto, está provado que em termos de contratação pública, o Estado em vez de ter alargado o leque de opções para poder escolher as melhores soluções, afunilou-o nas PPP. Verificaram-se, concorrendo para este aspecto, os seguintes factos:
- Existência de progressiva perda de capacidades das estruturas do Estado (e da EP, SA ou suas antecessoras) para a implementação directa de projectos similares aos geridos pelo sector privado, através das PPP;
- Opção quase sistemática pelo modelo DBOFT, sem avaliação de outras alternativas;
- Gestão da alimentação do pipeline de projectos de PPP, com o lançamento de projectos em vaga e assentes apenas em motivações politicas (eleitorais e clientelares);
- Opção por PPP sem uma aferição do respectivo Value for Money, que é o Valor para o Concedente e para o Cidadão, versus Encargos e Riscos para o Orçamento e o Contribuinte, ou, dito de outra forma, refere-se às vantagens socioeconómicas para a sociedade (benefícios tangíveis e intangíveis) obtidas por meio do fornecimento de determinado serviço por parceiro privado, em determinada qualidade, vis-à-vis os custos (tangíveis e intangíveis) para tornar tal serviço disponível através do método tradicional de contratação, ou seja, através da prestação directa pelo Estado.
- Dependência exclusiva do Estado (e da EP, SA) do outsourcing, em questões nucleares, desde o início do lançamento do programa de concessões, até hoje.
Para além da enorme trapalhada criada acerca dos diferentes tempos de concessão à nova EP- Estradas de Portugal, SA, (92 ou 75 anos?), no fundamental, o NMGFSR que promoveu a transformação da EP, Estradas de Portugal, E.P.E., em sociedade anónima de capitais públicos, EP – Estradas de Portugal, S.A, prevê, agora, o recebimento pela EP da contribuição de serviço rodoviário, pela contrapartida da utilização da rede rodoviária nacional, tal como esta é verificada pelo consumo dos combustíveis e incidente sobre a gasolina e o gasóleo rodoviário, tal como atrás referido, bem como receitas provenientes da cobrança de portagens.
A reforma não aponta, portanto, para a correcção das críticas assinaladas, antes pelo contrário, embora incorpore alguns melhoramentos metodológicos e, sobretudo, a transformação da EP em sociedade anónima, para além de razões de natureza operacional e de eficiência, tem um objectivo fundamental e muito simples: trata-se de assegurar que ocorre uma efectiva transferência de risco do Estado para a EP, SA. De facto, o Estado já deixou claro que não garante nem avaliza quaisquer créditos à EP, S.A.
II- O Sistema Rodoviário e as questões energéticas
É conhecido o grande impacte estruturante para os territórios resultante da dimensão e qualidade da rede de rodovias existentes, com todas as consabidas consequências económicas, sociais e ambientais.
Muito antes das rodovias, sabe-se que as linhas ferroviárias desempenharam um papel muito importante na estruturação dos estabelecimentos humanos em agregados urbanos, ao longo de extensos territórios nacionais.
Com a intensificação do uso dos combustíveis líquidos derivados do petróleo em veículos automóveis ligeiros e pesados, operou-se uma "revolução", porque, sendo muito confortável e amigável para os utentes, individuais e empresariais, recorrer a esta solução de mobilidade, isso se transformou na solução predominante do modo de produção dominante nas economias de mercado.
Como sabemos isto trouxe, nas últimas duas décadas, grandes problemas económicos, sociais e ambientais, nomeadamente nas grandes áreas metropolitanas e nos longos percursos intra-nacionais e internacionais (de mercadorias), que se vêm agravando exponencialmente com o aproximar de um tempo de escassez relativa de petróleo, de maiores consumos por parte de economias emergentes e com os jogos especulativos nas bolsas e mercados internacionais de futuros.
Não se desenvolverá com profundidade, nesta sede, o problema da relação transportes-energia-economia-ordenamento do território, devido à sua complexidade e extensão, mas é importante deixar a nota de desacordo veemente perante a continuação da rodoviarização dos transportes de pessoas e mercadorias, verificada com a opção por planos e programas de investimento virados para o longo prazo que continuam, paulatinamente, a usar soluções que se sabe serem insustentáveis no futuro.
Não se desconhece que a pressão derivada das necessidades reais, existentes nas grandes áreas metropolitanas, nos corredores de acessibilidade com elevadas incidências de acidentes e nas ligações às regiões do interior, determinam que os vários actores políticos e sociais, por vezes sem diferenças entre famílias político-partidárias, aplaudam quando se anunciam mais estradas e auto-estradas e exijam mesmo que se façam ainda mais rodovias.
Não seria defensável pugnar hoje por uma política de menor mobilidade das pessoas ou de sistemas de acessibilidade mais onerosos para a economia, o que se poderia depreender se defendêssemos, sem mais explicações, uma política de "não construção" de rodovias. Por vezes é o que se verifica em certos discursos idealistas, desenquadrados da realidade, que defendem, apenas teoricamente, modos e meios de transporte leves, ecológicos e futuristas.
Parece, portanto, que para começar já a fazer uma mudança radical para um novo paradigma realista, que rompa de forma coerente com os esquemas actuais portugueses (que são apenas mais negócios do costume), há que promover uma profunda mudança das mentalidades, o que não acontecerá sem uma ampla e democrática discussão das políticas públicas de transportes e da energia. E sem uma luta continuada pelos valores de interesse público. Como contributo para esse debate, aqui se deixa um quadro com os indicadores de consumos específicos dos vários modos de transporte, no qual é visível a enorme vantagem da ferrovia eléctrica sobre a rodovia, facto que, garante-se, não foi minimamente analisado nos vários estudos feitos (sob encomenda do MOPCT) para lançar o programa das novas rodovias lançado pelo governo.
III-CONCLUSÕES
O Plano das Novas Concessões Rodoviárias que o Governo tem em marcha, que envolve não apenas auto-estradas mas, também, várias centenas de quilómetros de novas rodovias e obras complementares, essenciais para a resolução de problemas de congestionamento, acessibilidade e de risco de acidente rodoviário, como são, por exemplo, os casos da EN 125 e do Baixo-Tejo deverá ser analisado de uma forma profunda, de modo a isolar o que é essencial e criticável, sem esquecer os aspectos positivos e que as populações desejam.
A questão do modelo de negócio pelo qual se optou e, portanto, o tipo de financiamento, execução e exploração privadas, com as repercussões futuras sobre os utentes (e sobre os contribuintes?), serão, com certeza, um dos aspectos centrais dessa crítica. Até porque se desconhecem as comparações credíveis com o modelo público alternativo.
O outro elemento central para uma crítica coerente, é o facto de o governo descurar a componente ferroviária e a de transporte fluvial e marítimo – a concentração alta velocidade não deveria substituir o necessário reforço da rede convencional abandonada e antiquada – tanto para o transporte de mercadorias entre núcleos produtivos e logísticos fundamentais, como para o transporte pendular das pessoas em áreas intensamente urbanizadas e, até, entre Lisboa e o Porto.
Com um estudo mais profundo, que o governo não promoveu, poderia concluir-se pela necessidade e coerência em deixar de fazer mais auto-estradas no futuro e passar a intensificar a construção de novas linhas férreas.
A questão instrumental da utilização das obras de construção rodoviárias no combate à crise, designadamente ao desemprego, deverá ser utilizada com alguma parcimónia, já que as "pequenas obras" não substituem as "obras estruturantes".
Admite-se, contudo, que se poderia ter encurtado o pacote das concessões, afectando mais recursos para realizações de arranque rápido (baixa inércia inicial), não apenas no domínio rodoviário, embora as origens de recursos financeiros sejam diferentes e a sua alocação não seja automática e fácil. Parece ser, por exemplo, pouco fundamentada a crítica que a direita faz, quando vem propor que o "dinheiro das grandes obras públicas devia ser canalizado prioritariamente para as pequenas e médias empresas" como se isso fosse fácil ou, sequer, possível. Como se eles o fizessem se estivessem (formalmente) no poder.
Neste contexto, o de combate à crise e ao desemprego, aquilo que é confrangedor é o atraso monumental que se verifica na execução material e financeira (não basta fazer anúncios de finalização de concursos), de vários dos Programas do QREN, em particular as escolas, a reabilitação urbana e os apoios já contratualizados com centenas de empresas, porque esse é, sem qualquer dúvida da responsabilidade do Governo.
Resistir.info - 06.05.09
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