Ensino Superior: A reforma desnecessária

Rui Namorado Rosa

No início de Janeiro de 2003 foi distribuído à discussão pública, por iniciativa do Ministério da Ciência e do Ensino Superior, um documento de trabalho Consolidação da Legislação do Ensino Superior Avaliação e revisão da legislação em vigor, elaborado pelo CIPES e a FUP. Em fins de Abril, o próprio Ministério formalizou a discussão pública do Documento de Orientação Avaliação, Revisão e Consolidação da Legislação do Ensino Superior, da sua directa responsabilidade. Estes dois documentos, bem como algumas declarações do Ministro, anunciam e configuram um "pacote legislativo" para o sistema de Ensino Superior. A ideia de transformar o mundo através da acção legislativa persegue-nos, para mais e pior, num domínio em que investimentos e resultados são inerentemente pesados e lentos.

A necessidade de alargamento do ensino superior público

O argumento da onda demográfica em Portugal - o declínio da população jovem em termos relativos e absolutos - tem aparecido subjacente à justificação de algumas das alterações preconizadas para o ensino superior, em particular para a restrição do número de vagas oferecidas pelos estabelecimentos de ensino público. Também a tónica do discurso político posta na evolução do "crescimento em quantidade" para o "aprofundamento da qualidade" soa como argumento para justificar os mesmos fins. Há aqui duas mistificações que pretendem justificar a redução do investimento público no ensino superior. Porque, na realidade, é objectiva a necessidade de alargamento do acesso ao ensino superior. Por exigência da situação comparativa de Portugal quanto à muito baixa qualificação da sua população e da sua força de trabalho, por um lado, e, por outro, pela retoma da procura do ensino superior pela juventude portuguesa, em resultado do alargamento da escolaridade obrigatória dos actuais 9 anos (valor mais baixo da EU-15) para os 12 anos, ou seja, até ao nível de acesso ao ensino superior. Recorde-se que a fracção da população activa (na faixa dos 15 aos 64 anos) que detém qualificação escolar a nível superior é apenas 11,8% quando a média europeia é 24% (em 2001); que a taxa de abandono precoce do sistema escolar (jovens na faixa dos 14 aos 18 anos que saem do sistema de ensino sem formação ulterior) é 43% (em 2001); estes índices são os piores da União Europeia. Acresce que a taxa de escolarização em todas as faixas etárias dos 6 aos 29 revelou evolução negativa no período 1995 a 1999). Quer dizer que se há menos jovens a procurar o ingresso no ensino superior é não só porque a população jovem está em decrescer mas também, e sobretudo, porque quase metade deles está a abandonar a escola apenas com o ensino básico ou secundário, em parte incompletos, para ingressarem no mercado do trabalho. Quer o governo português, através do Ministério da Ciência e do Ensino Superior, defender o raciocínio que, posto que há redução na procura do ensino superior, então deverá ser reduzida a sua oferta. Porém, é o mesmo governo, através do Ministério da Educação, que anuncia o alargamento progressivo da escolaridade obrigatória até ao 12.º ano, no curso dos próximos anos - certamente pressionado pela constatação que apenas 21% da população activa em Portugal possui escolarização secundária (completa ou incompleta) quando a média europeia é 46% (em 2001).

A necessidade de o sistema de ensino público ser unificado

A Lei de Bases do Sistema de Ensino, de 1986, retocada em 1997, define que o sistema de ensino superior é binário, compreendendo universidades e institutos superiores politécnicos (e estabelecimentos, de um ou do outro desses dois tipos, não integrados). A separação entre os dois subsistemas é artificial; persiste porque a lei expressamente o determina, sem que tal corresponda a diferenças fundamentais ou necessidades objectivas. Os enunciados das missões de universidades e de politécnicos fazem uma distinção que só por preciosismo semântico se vislumbra; a presente proposta de "revisão" da legislação do ensino superior faz redobrados esforços para artificiosamente explicar e perpetuar essa misteriosa diferença. Mas este continuado esforço de diferenciação parece inglório, sobretudo quando se pretende e é cada vez mais reconhecida a diversificação de objectivos e actividades cometidas às instituições de ensino superior, em particular na vertente ensino, a formação inicial ou avançada, conferente de grau académico ou não, curta ou longa, a formação contínua; neste universo podemos falar de ensino generalista, profissionalizante, universitário, politécnico, profissional; mas estes conceitos qualificam as acções, os objectivos, os resultados; não caracterizam e ainda menos categorizam as instituições.

O absurdo da distinção entre universidades e politécnicos emerge em vários pontos: na reserva de competência para a atribuição do grau de doutor, na diferenciação entre os graus exigidos para a docência, na competência para realizar investigação, etc. A reserva da atribuição do grau de doutor às Universidades, introduz uma contradição: estando a atribuição do grau correctamente condicionada à verificação de pré-requisitos de "habilitação" institucional, como é que esses pré-requisitos, que às universidades reconhecem a competência para atribuírem o grau de doutor, não permitirão aos politécnicos, que os cumpram também, atribuir igualmente esse mesmo grau? A distinção entre os níveis de qualificação mínima para a docência num e noutro tipo de instituição é uma distinção artificial; na realidade existem tanto nas faculdades universitárias como nas escolas superiores politécnicas docentes com idênticos graus de qualificação académica, desde licenciados a agregados; é certo (havendo razões históricas para isso) que globalmente o corpo docente universitário tem nível de qualificação académica mais elevado do que o corpo docente politécnico, mas tal não é assim caso a caso (escola a escola, curso a curso), e não existe obstáculo objectivo, pelo contrário é espectável, que essa diferença progressivamente se atenue. Propõe o actual projecto que as universidades façam investigação enquanto os politécnicos façam experimentação; será um infeliz trocadilho de palavras; como todos sabem há investigação que é experimental e outra não; a experimentação se seguir o método científico é investigação; seria absurdo proibir ou tão só admitir que nas instituições politécnicas não se aplicasse o método científico na experimentação também.

Deverá prevalecer em todos os casos o que até é dito no próprio Documento Orientador: "Reconhecer que a qualidade das instituições é diferenciada devendo cada uma limitar-se à atribuição de graus e diplomas para os quais é competente"; essa diferenciação faz sentido e é útil; mas uma diferenciação a priori e impositiva é negativa. A dicotomia formal não responde a uma necessidade e é cada vez mais difícil de sustentar. Pior, será pernicioso insistir nesse ponto. Cada instituição formulará, na base da sua experiência histórica, do dinamismo dos seus membros, do respectivo enquadramento cultural e sócio-económico, das redes de ensino e investigação em que se inserem e das opções de desenvolvimento do governo central, o projecto próprio para o seu desenvolvimento; estes são os factores determinantes do projecto institucional.

A necessidade de a Investigação ser parte integrante do ensino superior

A proposta de "revisão" da legislação do ensino superior é notoriamente omissa quanto às actividades de investigação e desenvolvimento, e outras actividades de extensão e culturais, que cabem na missão dos estabelecimentos de ensino superior. Essas omissões reflectem o facto que o objectivo central deste pacote legislativo será reequacionar, para reduzir, as responsabilidades do Estado no cumprimento de objectivos e de garantias de serviços públicos básicos e de direitos fundamentais dos cidadãos no sector da Educação. Os custos sociais e económicos decorrentes são efeitos "colaterais" inaceitáveis para Portugal no plano da divisão internacional do trabalho e da cooperação internacional (incluindo a CPLP).

O principal instrumento de financiamento público das actividades de I&D&I é o programa operacional POCTI (2000-2006), agora sob a tutela do mesmo Ministério da Ciência e do Ensino Superior. Mas o grau de abstracção técnica da sua formulação, o escasso conhecimento e interacção entre a unidade de gestão desse programa e as instituições de investigação bem como o imprevisível desenrolar da sua execução, têm sido obstáculos permanentes à sua eficácia.

E todavia, a I&D é parte integrante da missão das instituições e do conteúdo funcional quotidiano dos docentes, e o sector ensino superior é de facto o maior executor da I&D realizada em Portugal. Parte significativa do financiamento das actividades desenvolvidas nos estabelecimentos de ensino superior público (descontando o grosso do orçamento comprometido com despesas fixas com pessoal e instalações) é gerada por projectos de I&D e por bolsas de formação avançada da população estudantil em pós-graduação. A avaliação, nacional e internacional, dos estabelecimentos de ensino superior abarca também e necessariamente o desempenho nas vertentes de formação pós-graduada e da I&D desenvolvidas, compreendidas no conceito de avaliação institucional. O Espaço Europeu do Ensino Superior está formalmente em "construção" desde a Declaração de Bolonha (1999) comportando, entre outros componentes, a comparabilidade formal e real de formações oferecidas e aprendizagens alcançadas a todos os níveis - de que a mobilidade, a convergência curricular e programática e o estabelecimento de um sistema europeu de avaliação são instrumentos.

Daqui se conclui que estará mal enunciada e suportada qualquer política para o ensino superior que não considere explicitamente as actividades de I&D, o quadro legal, os recursos humanos (incluindo quadro de investigadores), físicos e financeiros para tal requeridos e a avaliação dessas actividades, que os estabelecimentos de ensino superior realizam e necessariamente deverão realizar.

A necessidade de a frequência do ensino superior ser gratuita

Aparece como peça central desta "revisão" do ensino superior o seu financiamento. Sintomático de um objectivo central deste pacote legislativo, é toda a atenção colocada no financiamento da formação inicial (primeiro ciclo de estudos conducente ao primeiro grau académico, a licenciatura) e na correspondente Acção Social.

O Documento de Orientação ministerial promete "O sistema de financiamento do ensino superior deve ser pensado com critérios claros e coerentes de justiça social, valor essencial do regime democrático, garantindo que o acesso ao ensino superior não seja frustrado por dificuldades económicas, mas também evitando que a frequência do ensino superior acabe por constituir uma vantagem que os menos favorecidos pagam, através dos seus impostos, aos mais favorecidos"; e mais adiante: "A comparticipação dos alunos ou das famílias no financiamento do 1.º ciclo de estudos superiores nas instituições públicas, será mantida através de um sistema de propinas (….)"; e ainda: "O Estado compromete-se a garantir a existência de um sistema de acção social, o qual assegurará que nenhum estudante será excluído do ensino superior por incapacidade financeira". Não deveria estar subjacente a este enunciado a ideia que a contribuição directa das famílias para a frequência do ensino superior seja agravada; a larga maioria dos menos favorecidos seria prejudicada. O importante estudo Perfil sócio-económico dos estudantes do ensino superior, CNASES (1997), suporta esta conclusão; aí se comprova que a maioria dos estudantes do ensino superior provém de famílias com baixo capital escolar e baixo nível de rendimento e que procura superar o capital sócio económico da classe de origem; aí se comprova também que as situações ainda mais carenciadas são as dos estudantes deslocados oriundos do "interior" do país e as dos trabalhadores estudantes. E não obstante, várias declarações anunciam como certo o agravamento significativo das propinas, prosseguindo o percurso iniciado em 1997, ao passo que nada de substancial é anunciado para o necessário reforço da acção social. Aliás, se a questão de "os menos favorecidos pagarem pelos mais favorecidos" for casuisticamente real, ela não é argumento relevante no âmbito da política da educação mas sim da política fiscal, pelo que é um argumento fora de contexto. É além disso um argumento falacioso, pois que se a alegada ineficiência do sistema fiscal é "boa" justificação para cobrar propinas, como poderá o mesmo sistema fiscal já ser considerado eficiente quando aplicado a "fazer justiça" através da Acção Social?

O Documento de Orientação invoca a justiça social e promete garantir que o acesso ao ensino não será frustrado por dificuldades económicas; porém, para além desta assunção de que o Estado incrementará o seu esforço e não deixará fora do sistema nenhum jovem por incapacidade financeira, sabemos que o Ministério preconiza o aumento da contribuição dos estudantes e famílias através do agravamento das propinas. Esta comparticipação para além de realmente injusta ainda menos se justifica. O país precisa, por interesse nacional urgente, dar prioridade à elevação geral das qualificações da população e da força de trabalho (as mais baixas na UE-15), qualificação que se repercutiria positivamente na produtividade do trabalho. A elevação do produto acumulado numa vida profissional, que advém da formação adicional, é muito superior ao produto que é o próprio processo de formação; e, nas contas do Estado, as receitas em taxas e segurança social que advêm de uma carreira profissional mais qualificada e melhor remunerada, é várias vezes superior às despesas com a respectiva formação superior. De um outro ponto de vista, posta a amplitude do leque de custos de formação por área científica (de 1 para 10), não se justificaria, à luz da argumentação que pretende justificar a colecta das propinas, que pagassem (e por igual) alunos que frequentam cursos tanto de baixo custo específico (como direito e gestão) como de levado custo específico (como medicina e engenharia), em flagrante desproporção com os custos reais dos respectivos custos e com os ganhos futuros desses alunos enquanto profissionais.

Não menos grave neste discurso em torno das propinas é com ele alimentar a ilusão que essa contribuição adicional por parte das famílias seria suficiente, sequer significativo, para elevar o actual nível de financiamento dos estabelecimentos de ensino superior até níveis minimamente comparáveis aos do financiamento de estabelecimentos congéneres europeus. Só o Estado o poderá fazer, por opção de desenvolvimento estratégico. No ensino e investigação a maioria dos custos fixos são os mesmos ou comparáveis através de toda a Europa; por conseguinte, para que seja assegurada a qualidade e comparabilidade internacional do ensino superior em Portugal requer-se que os níveis de financiamento sejam comparáveis, por estudante e por docente e investigador. Importa pois tomar padrões de custos que tendam para o padrão médio europeu; é assim na produção de bens e serviços competitivos, não pode ser de outro modo na qualificação a nível superior.

É preconizado um sistema de bolsas e empréstimos desde o 1.º ciclo de formação (licenciatura) até ao 3.º ciclo (doutoramento). Ao Estado, através da Acção Social, compete atribuir bolsas e outras prestações. Mas o empréstimo não pode ser considerado uma alternativa à bolsa. O instrumento empréstimo deve ser liminarmente rejeitado neste contexto; mais uma vez é trazido para o seio da política educativa um conceito que lhe é estranho, neste caso um produto financeiro bancário. No plano de justiça social é inaceitável: tais empréstimos representariam assumpção precoce de dívidas por quem não colheu o benefício de um bem futuro, nem pode oferecer garantia do ponto de vista financeiro face à "empregabilidade" incerta, nem merece por isso ser penalizado, designadamente no adiamento de constituição de vida familiar autónoma. Mesmo no plano de política económico-financeira é de rejeitar: sabemos que é por demais elevado o nível de endividamento (público e privado) em Portugal; a acumulação de empréstimos no início de uma carreira teria impactos familiares gravosos a prazo; dados esses constrangimentos, tais empréstimos configuram-se como um mau negócio para as instituições bancárias e a respectiva garantia do Estado seria melhor aplicada no apoio directo aos estudantes sob a forma de bolsas.

A autonomia e a gestão competente e democrática

Cada instituição formulará, na base da sua experiência histórica, do dinamismo dos seus membros, do respectivo enquadramento cultural e sócio-económico, das redes de ensino e investigação em que se inserem e das opções de desenvolvimento do governo central, o projecto próprio para o seu desenvolvimento; estes são os factores determinantes do projecto institucional.

A proposta de "a criação, como órgão obrigatório, dos Conselhos da Universidade e do Instituto Politécnico, constituídos fundamentalmente por membros da sociedade civil (…)" aparece como velha novidade no Documento de Orientação; tal já está previsto por outras palavras nas actuais leis de autonomia das universidades e dos estabelecimentos de ensino superior politécnico: Em algumas instituições esses conselhos, como órgãos autónomos ou como partes integrantes de senados ou de conselhos gerais, funcionam, noutras essa experiência é incipiente ou fracassou; não é por reafirmar em lei que as insuficiências ou obstáculos encontrados no passado se ultrapassarão; a composição e os poderes agora enunciados até estarão aquém das experiências já bem sucedidas nalgumas instituições. A questão de fundo subjacente é em que medida a comunidade em geral tem vocação e recursos para contribuir substancialmente para os projectos das instituições de ensino superior; as numerosas experiências de associações universidade-empresa, apoiadas com fundos estruturais do I Quadro Comunitário de Apoio, conduziram quase todas a becos sem saída e à falência das associações então criadas. Se é difícil transformar as instituições de ensino superior mais difícil é transformar a dinâmica e a estrutura do aparelho produtivo que temos, no corrente quadro sócio-económico caracterizado por exploração intensiva do factor trabalho e por menosprezo pela sua qualificação e pela intensificação e inovação tecnológica. Pelo contrário, os estabelecimentos de ensino superior, não obstante as suas deficiências e carência de recursos, têm sido os principais motores de subsistência de regiões tradicionalmente deprimidas e em declínio e, em certa medida e certos casos de maior sucesso, do seu relativo desenvolvimento.

Propõe o Documento de Orientação "os órgãos colegiais terão obrigatoriamente uma participação maioritária de docentes e investigadores doutorados no caso das universidades, e de mestres e doutores no caso dos institutos politécnicos, excepto os Conselhos Pedagógicos"; este princípio parece antagónico com esse outro anteriormente enunciado "O ensino superior deve estar concebido em função do estudante (…)". A participação dos estudantes nos órgãos e nas decisões das escolas continua a não ser bem aceite pelo governo e por parte significativa dos mais adultos; reflexo do impacto social do movimento estudantil, com seu conteúdo político e cultural próprio; reflexo do envelhecimento geral da população ou emergente conflito inter-geracional em tempo de mutações rápidas. Mas devemos antes defender o princípio que a participação plena dos estudantes na vida institucional é um meio de aprendizagem cívica, cultural e técnica que deve ser assumida como parte integrante da sua formação escolar; e devemos evitar confundir representação com participação, sendo certo que esta é fundamental e aquela é o instrumento através do qual esta se torna actuante.

A obsessiva preocupação com o peso da representação dos estudantes manifesta-se numa falsa antinomia entre docentes e discentes e remete para o esquecimento a participação e representação dos funcionários não docentes. É evidentemente que na equação formulada está em falta essa representação dos funcionários não docentes; e que, tomando em devida conta este corpo, o receio do peso "excessivo" do corpo de estudantes já não faz sentido; na actual legislação o peso da representação do corpo de estudantes está já limitado a cerca de um terço (excepto nos conselhos pedagógicos); a presente formulação parece sobretudo uma reacção impulsiva contra os estudantes. Devemos sim, cuidar de garantir ao corpo de funcionários não docentes a representação orgânica que merece. Actualmente, em Portugal, a composição numérica dos três principais corpos em instituições de ensino superior pode ser exemplificado por uma (virtual) universidade com 15000 alunos, 1000 docentes e 750 funcionários. O peso numérico deste terceiro corpo é actualmente menor nas instituições portuguesas do que nas suas congéneres Europeias, mas isso é uma insuficiência e um atraso relativo, com grave reflexo na produtividade dos docentes e investigadores; os funcionários têm hoje uma acrescida importância quantitativa e qualitativa que não pode ser menosprezada e ainda menos consagrada em lei. A sua mais significativa representação nos órgãos colegiais é justa e necessária e corresponderia a essa crescente importância.

Com as mais diversificadas qualificações e domínios do conhecimento no seu seio, não faltam às instituições de ensino superior competências para se gerirem. Várias delas fazem excelente e inovador uso dessas competências, apesar da escassez de meios disponíveis; elaboram estudos sobre elas próprias, auditorias internas, auto-avaliações, planos de desenvolvimento, estudos sobre o universo estudantil e os processos educativos, sobre a comunidade exterior, etc. Evocar gestão "profissional" ou "empresarial" para as instituições de ensino superior é virar a realidade do avesso. Se é certo que há casos de melhor ou pior criatividade e gestão no ensino superior, será que no sector empresarial a criatividade e a gestão são inerentemente e universalmente melhores?
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