Une police pour qui et pour quoi faire ? Démocratie, ordre et liberté sous la Troisième République
« La pratique de l’autorité est toujours une chose délicate ; elle l’est plus encore dans un régime démocratique qui, par sa nature même, par les satisfactions qu’il accorde aux instincts de liberté si profonds chez l’homme, l’entraîne plus facilement hors des limites du respect nécessaire à la liberté d’autrui. La fonction de police est presque tout entière dans la contrainte imposée à la liberté des uns au profit de la liberté des autres. » [2]
On ne saurait mieux poser le problème des rapports difficiles et ambigus, liant police et démocratie, ordre et liberté. La IIIe République, parce qu’elle fut premier régime républicain de longue durée, constitua le champ d’expérience par excellence d’une pratique policière républicaine qui était à inventer [3].
Elle le fut aussi des principes.
Par principes nous entendons notamment les réponses apportées à cette question incontournable : une police pour qui et pour quoi faire ?
Notons que dans le domaine théorique l’héritage, quoique prestigieux, était bien maigre.
Pour garantir le primat de la liberté contre l’arbitraire, les hommes de 1789 avaient assigné une tâche originale à la police : la conservation des « droits naturels et imprescriptibles de l’homme » définis par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 : "la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l’oppression". Ils avaient en outre précisé que cette "force publique" créée pour la "garantie des droits de l’homme", devait être instituée "pour l’avantage de tous et non pour l’utilité particulière de ceux à qui elle est confiée" (article 12).
Le propos pour paraître clair n’en pose pas moins quelques questions aux enjeux considérables. D’abord celle de savoir à qui la police doit être confiée : un problème récurrent qui touche à la nature de ces pouvoirs et aux libertés municipales. Or dans ce domaine, deux conceptions s’affrontent depuis la Révolution. Pour les uns, la police est essentiellement un attribut du pouvoir local : c’est la conception qui triomphe dans la loi municipale de décembre 1789 par méfiance et hostilité au pouvoir royal. Pour d’autres, au contraire la police est essentiellement une attribution et une prérogative du pouvoir central, du gouvernement, de l’Etat : c’est la tendance jacobine qui l’emporte notamment sous le Directoire et l’Empire.
La première difficulté des législateurs des années 1870-1880 fut de choisir entre les conceptions libérales et décentralisatrices de 1789 et les réflexes centralisateurs que les régimes ultérieurs avaient alternativement défendus, la réponse donnant tout son sens et sa couleur à la nouvelle république. Son degré de démocratie réelle devant en partie se mesurer à la répartition qu’elle allait opérer de ces pouvoirs entre l’Etat et les communes : quelle part d’autonomie allait-elle leur laisser ? Quel contrôle de l’Etat allait-on leur imposer ?
À l’heure où le « modèle » policier français centralisé et étatisé est remis en question, il est intéressant de chercher dans la loi de 1884, mais également dans sa genèse et l’application qui en fut faite, quels choix opérèrent les hommes de la IIIe République.
1. Les héritages
1.1 Les pouvoirs municipaux de police : pouvoirs propres ou pouvoirs délégués, une question fondamentale héritée de la Révolution
Alors que pendant longtemps il avait semblé admis que le maintien de l’ordre et de la tranquillité publique était l’affaire du pouvoir local, on va voir s’opposer, au fur et à mesure du développement du pouvoir central, deux conceptions de la police. Ce que nous appellerons la tendance centralisatrice ou centripète l’emporte sous la Convention, le Consulat et les deux Empires, alors que la tendance décentralisatrice ou centrifuge, traditionnelle de l’ancienne France, avait été confirmée par la législation de la Constituante et notamment par la loi municipale du 14 décembre 1789 (Lire les articles 49 et 50). En conséquence elle distingua dans les fonctions de police remplies par les corps municipaux (article 49), celles qui étaient des attributions "propres au pouvoir municipal" et s’exerceraient sous la "surveillance" de l’administration (art. 50), de celles qui étaient "propres à l’administration générale de l’Etat" et "déléguées" par elle aux municipalités (article 49) qui devraient les exécuter sous "l’autorité" de l’administration et énumérées dans l’article 51 : des précisions riches d’interprétations divergentes. La querelle sur la nature des pouvoirs de police et les prérogatives respectives des pouvoirs locaux et du pouvoir central dans ce domaine, trouve là ses origines…
C’est en effet dans ce texte que l’on trouve les origines d’une conception régulièrement défendue tout au long du XIXe siècle [4], selon laquelle il existe un "pouvoir municipal propre" antérieur aux autres pouvoirs. Pour les tenants de cette thèse le texte de décembre 1789 reconnaît et consacre cette existence par son article 49 : « Les corps municipaux auront deux espèces de fonctions à remplir, les unes propres au pouvoir municipal, les autres propres à l’administration générale de l’État et déléguées par elle aux municipalités ». Conformément à ce principe, l’article 50 de cette même loi confiait au pouvoir municipal, le soin de « faire jouir les habitants d’une bonne police ». Cependant cette loi distinguait bien, dans les fonctions de police remplies par les corps municipaux, celles qui étaient des attributions « propres au pouvoir municipal » et s’exerceraient sous la « surveillance » de l’administration (article 50), de celles qui étaient « propres à l’administration générale de l’Etat » et « déléguée » par elle aux municipalités qui devraient les exécuter sous « l’autorité » de l’administration (article 51) : la querelle, qui va durer plus d’un siècle, sur la nature des pouvoirs de police, trouve là ses origines.
Pour les uns, il existe bel et bien des pouvoirs municipaux de police, ils sont exercés sous la surveillance de l’autorité centrale, mais ce sont des pouvoirs qui appartiennent en propre aux municipalités et qui concernent ce que l’on va appeler la « police municipale » dont les finalités sont évoquées par l’article 50 de la loi du 14 décembre 1789 et énumérés avec beaucoup de précision par l’article 3, titre XI, de la loi des 16-24 août 1790 (Lire l’article)
Le législateur a bien pris le soin de distinguer cette « police municipale » exercée en vertu d’un pouvoir propre de la « police générale », définie à l’article 51 [5], qui, elle, appartient de droit à l’Etat même si celui-ci en a concédé l’exercice local, pour des raisons pratiques, aux corps municipaux qui l’exerce par délégation et sous l’autorité de l’administration [6].
Pour d’autres commentateurs, cette interprétation est totalement erronée : le prétendu « pouvoir municipal » n’existe pas, il n’est qu’une concession de la part du pouvoir central dont il procède et auquel la commune doit son existence. La nature du pouvoir de coercition qui est indispensable pour sanctionner les règlements de police apparaît comme un attribut essentiel de l’État, seul investi de la souveraineté. Quant à l’article 49 de la loi du 14 décembre 1789, qui a formulé « ce principe si discutable » [7], ils l’expliquent ainsi : l’expression de « pouvoir propre » a été employé par les rédacteurs sans qu’ils y aient attaché l’importance qu’on lui attribuera plus tard, « c’était une sorte de lapsus » [8], comme le prouvent, selon eux, les Bases fondamentales de la Constitution, promulguées le 3 novembre 1789, après treize jours de discussion et de débats, il n’y est pas question de « pouvoir municipal » à côté des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. Pour les rédacteurs de la loi de décembre 1789 « pouvoirs » aurait été synonyme de « fonctions » et, à l’appui de cette thèse, on fait remarquer que l’article 50 parle des « fonctions propres au pouvoir municipal » et, de surcroît, il semble bien qu’en plaçant le pouvoir de police des municipalités « sous la surveillance et l’inspection des assemblées administratives » des districts et départements, le pouvoir central cherchait à conserver un droit de contrôle et de surveillance limitant singulièrement ce prétendu « pouvoir propre ».
A défaut d’être simples, les principes affirmés et le système mis en place par la Constituante avaient au moins le mérite d’être logiques : dans le domaine de la police, et sans doute autant par méfiance à l’égard du pouvoir royal que par conviction libérale, elle confiait de larges attributions de police aux municipalités, mais elle prenait bien soin de distinguer les pouvoirs de police générale qu’elles exerceraient comme agents du gouvernement central et sous son autorité, des pouvoirs de police municipale, propres au pouvoir communal, mais néanmoins exercés sous la surveillance de l’administration.
Un tel système aboutissait à une organisation particulièrement décentralisée, voire émiettée, de la police.
C’est par référence à ce modèle que les différents régimes vont devoir se déterminer. Si leurs options diffèrent on retrouve cependant, plus ou moins nettement affirmée selon les régimes, une préoccupation constante du pouvoir central : retenir ou retrouver certains pouvoirs de police et contrôler les autorités qui en sont chargées.
1.2 De 1789 à 1870 : les réponses des différents régimes
Avant d’évoquer succinctement les choix des différents régimes qui se sont succédé entre 1789 et 1871 en matière de répartition des pouvoirs de police, il faut observer que, tout autant que la législation en vigueur, le mode de désignation des maires interfère avec le statut des polices municipales. En effet quand le pouvoir de police municipale est confié à un maire, il n’est pas indifférent de savoir si ce magistrat est élu ou s’il est nommé et révoqué par le pouvoir central. Dans ce cas il devient un rouage administratif de l’État, totalement dépendant du pouvoir central, qui ne prend donc aucun risque en lui confiant le commandement et la responsabilité de la police municipale. Or, si depuis 1789, les pouvoirs de police municipale ont essentiellement appartenu aux maires, la question de la nature des pouvoirs de police ne se posait pas puisque la plupart du temps les maires appartenaient à l’administration qui les nommait : il n’y avait alors aucun inconvénient à leur confier l’intégralité des pouvoirs de police [9].
Tout autre est le problème quand ce maire, chef de la police municipale, est élu et devient ainsi indépendant du pouvoir central : celui-ci perd alors la direction effective d’une police municipale émiettée en autant de polices qu’il y a de municipalités. La question de savoir si le maire agit comme représentant du pouvoir central ou comme chef de la municipalité n’a alors guère d’intérêt pratique car le maire élu ne se considère pas comme le subordonné du préfet, il se trouve dans une situation relativement indépendante vis à vis du pouvoir central et, au contraire, il dépend étroitement de ses électeurs.
Pour l’essentiel les dispositions des lois de décembre 1789 et août 1790 furent rapidement abandonnées.
Les premiers retours en arrière datent de l’an III, mais c’est surtout la législation de l’an VIII qui marque une date importante dans l’histoire des rapports entre les communes et l’État central en matière de police : elle atteint le maximum de centralisation de la police municipale. La loi du 28 pluviôse an VIII remet la police municipale à des maires et des adjoints désormais nommés et révoqués par les préfets et l’arrêté du 5 brumaire an IX place les commissaires de police municipaux créés par la loi du 29 septembre 1791 dans une étroite dépendance vis à vis du ministre de la Police. C’est avec l’arrivée au pouvoir de Bonaparte que le premier dessaisissement des pouvoirs de police au profit de l’État et aux dépens de l’autorité municipale commence. Le premier Consul dote Paris d’un Préfet de police nommé et révoqué par lui (arrêtés de Messidor et Ventôse an VIII) : une décision riche d’avenir puisque la capitale gardera cette organisation particulière de sa police pendant plus d’un siècle et demi et que c’est sur ce modèle que se feront les autres étatisations de polices municipales.
Cette série de pas en arrière fut suivie d’une avancée libérale importante sous la Monarchie de Juillet, avec la loi municipale du 18 juillet 1837 qui reconnaît aux communes des droits de police. En effet les maires -nommés par le gouvernement, mais obligatoirement parmi les membres du conseil municipal- retrouvent leurs missions de police générale et de police municipale sous l’autorité et la surveillance de l’autorité supérieure, comme cela est précisé aux articles 9 et 10 : "Le maire est chargé, sous l’autorité de l’administration supérieure : 1/ de la publication et de l’exécution des lois et règlements ; 2/ des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois ; 3/ de l’exécution des mesures de sûreté générale." (article 9). "Le maire est chargé, sous la surveillance de l’administration supérieure : 1/ de la police municipale, de la police rurale, de la voirie municipale et de pourvoir à l’exécution des actes de l’autorité supérieure qui y sont relatifs." (article 10)
Mais le pouvoir central se réservait un moyen de contrôle sur cet exercice des droits de police des maires par l’article 15 qui prévoyait le dessaisissement des maires et le droit de substitution des préfets : « Dans le cas où le maire refuserait ou négligerait de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi, le préfet, après l’en avoir requis, pourra y procéder d’office par lui-même ou par un délégué spécial. »
Toute libérale qu’elle ait pu sembler être par rapport aux législations antérieures, cette loi ne dissimulait donc pas que le rôle du maire, en matière de police, est, peu ou prou, celui d’un agent du pouvoir central.
C’était cependant encore trop d’abandon de la part de l’Etat pour Louis Napoléon Bonaparte sous les gouvernements duquel on assiste à une nouvelle réaction autoritaire visant à dépouiller les maires de toute autorité efficace.
C’est d’abord la loi du 19 juin 1851 qui, malgré l’opposition vigoureuse du conseil municipal, puis des républicains à l’Assemblée, donne au préfet du Rhône, pour l’agglomération lyonnaise, les mêmes pouvoirs que ceux du Préfet de police pour les communes du département de la Seine. Autre renforcement de la mainmise de l’État sur la police au détriment des pouvoirs locaux en 1852, quand, par les décrets des 25 et 28 mars, on donne au préfet la nomination des gardes champêtres et de Maupas impose la présence d’un commissaire de police « cantonal », nommé par le pouvoir central, dans chaque chef-lieu de canton [10], « fonctionnaire de l’Etat, placé à ce titre et quant à ses attributions, sous l’autorité directe des préfets » [11], sa subordination à l’égard de l’autorité municipale se limite à l’exercice de la police municipale. Un autre décret de Maupas, le 5 mars 1853, instituait même, auprès du préfet, un Commissaire de police départemental, ayant sous ses ordres tous les commissaires de police du département [12]. Enfin la loi du 5 mai 1855, par son article 50, étendait aux chefs-lieux de département de plus de 40 000 habitants (dix-sept villes à l’époque) les mesures imposées par la loi du 19 juin 1851 à l’agglomération lyonnaise : le préfet s’y voyait attribuer les mêmes fonctions de police générale que le Préfet de police dans le département de la Seine, les maires gardant certains objets de la police municipale minutieusement délimités : « Les maires restent chargés, sous la surveillance du préfet [...] de la police municipale en tout ce qui a rapport à la sûreté et à la liberté du passage sur la voie publique, à l’éclairage, au balayage, aux arrosements, à la solidité et à la salubrité des constructions privées ; aux mesures propres à prévenir et à arrêter les accidents et fléaux calamiteux tels que les incendies, les épidémies, les épizooties, les débordements ; aux secours à donner aux noyés ; à l’inspection de la salubrité des denrées, boissons, comestibles et autres marchandises mises en vente publique et de la fidélité de leur débit. »
Cette loi enlevait aux maires tout contrôle sur le choix des personnels et l’organisation des services.
L’évolution libérale du Second Empire se traduisit par quelques réformes dans ce domaine.
La loi municipale du 24 juillet 1867 abrogea l’article 50 de la loi de 1855 et si Paris et Lyon conservent leurs polices d’État, les municipalités des chefs-lieux de département de 40 000 habitants [13] retrouvent leurs pouvoirs de police définis depuis la Constituante, et le recrutement des personnels (sauf les commissaires de police), le pouvoir central se réservant toutefois de fixer, par décret impérial et le Conseil d’État entendu, l’organisation des services et le cadre des effectifs de police, mais sur l’avis du conseil municipal, et l’agrément des personnels présentés par le maire. [14]. Les communes supportent toujours la charge financière des dépenses de police ce que d’aucuns considèrent comme la contrepartie de leurs pouvoirs dans ce domaine. Si un conseil municipal refusait de voter les fonds exigés par les dépenses, ou n’allouait que des sommes insuffisantes, l’allocation nécessaire serait inscrite au budget municipal par décret.
Telle est la situation [15] dont vont hériter les hommes du quatre septembre. Intransigeants sur les principes dans leur opposition résolue à l’Empire, comment vont-ils agir une fois arrivés au pouvoir ? Cette arrivée se faisant dans des conditions exceptionnelles dues à la guerre et à l’invasion vont-ils revenir aux principes de la Constituante ou à ceux de l’an III ? La défaite des républicains aux élections de janvier 1871 et l’exercice du pouvoir, pendant plusieurs années, par des monarchistes en mal de restauration, vont encore ajouter à la confusion et contribuer à rendre la législation de la période 1871-1879 confuse voire contradictoire selon les options et les arrière-pensées des groupes au pouvoir.
[1] Une première version de ce texte est parue dans Jean Jaurès. Cahiers trimestriels, 1998, n° 150, p. 73-104. L’auteur et Criminocorpus remercient Gilles Candar et la Société d’études jaurésiennes de leur aimable autorisation de reproduction.
[2] Célestin Hennion, 1906. Archives de la préfecture de police de Paris (APP ensuite) Carton DB3.
[3] Pour ces questions, on nous permettra de renvoyer à notre ouvrage Le monde des polices en France, 19e-20e siècles, Bruxelles, Complexe, 1996.
[4] Notamment sous la monarchie constitutionnelle par Henrion de Pansey (Du Pouvoir municipal, de sa nature, de ses attributions et de ses rapports avec l’autorité judiciaire, Paris, Barrois père, 1820).
[5] "les fonctions propres à l’administration générale, qui peuvent être déléguées aux corps municipaux pour les exercer sous l’autorité des assemblées administratives, sont..."
[6] Une telle interprétation semble confirmée par une "Instruction" de l’Assemblée qui accompagnait cette loi et fut adressée à toutes les communes, qui prenait bien soin de préciser : "Les membres des corps municipaux auront soin de bien se pénétrer de la distinction des deux espèces de fonctions appartenant à des pouvoirs de nature très différente qu’ils auront à remplir [...] Les fonctions détaillées dans l’article 51 intéressant la Nation tout entière et l’uniformité du régime général excédant les droits et les intérêts particuliers de leur commune, [qu’]ils ne peuvent pas exercer ces fonctions en qualité de simples représentants de leur commune, mais seulement en celle de préposés et d’agents de l’administration générale".
[7] E. Miriel, Des rapports des municipalités et du pouvoir central en matière de police, thèse de Droit, Paris, Larose, 1897, p.12.
[8] Ibid., p.13.
[9] De fait, les règles en usage pour la désignation des maires, constituent un élément important dans l’appréciation du degré de libéralisme d’un régime. De l’Assemblée Constituante à la loi du 28 pluviôse an VIII les autorités communales furent soumises à l’élection, à partir de l’an VIII, et jusqu’à la IIIe République, la désignation des maires revint au pouvoir central. Seules concessions libérales, la monarchie censitaire les choisit dans les conseils municipaux et la loi du 22 juillet 1870 prévoyait la même disposition.
[10] Alors que la loi de pluviôse an VIII ne les rendait obligatoires que dans les villes de 5 000 habitants et plus.
[11] Circulaire du 31 décembre 1852.
[12] Le décret du 22 mars 1854 en limitera l’implantation à trois départements : les Bouches du Rhône, la Haute Garonne et la Gironde.
[13] Dont on n’aura garde d’oublier toutefois qu’elles étaient dirigées par des maires désignés par le pouvoir central : ce qui relativise cette avancée libérale ou ce "recul". Certains commentateurs (Miriel, op. cit., 1897, p. 34) analysent même de façon très négative cette loi : "les inspecteurs de police, les brigadiers, sous-brigadiers et agents de police sont nommés par le préfet sur la présentation du maire lui-même nommé par l’Empereur", pour lui la loi de 1867 "restreint encore les pouvoirs de police des maires"(ibid).
[14] J.-F. Tanguy observe que pour Rennes le préfet d’Ille-et-Vilaine se contentera, jusqu’en 1884, d’entériner purement et simplement les propositions municipales (in Maintien de l’ordre et polices, Paris, Créaphis, 1987, p.168)
[15] Mis à part l’ultime avatar libéral de l’Empire que représente la loi de juillet 1870 sur la désignation des maires choisis obligatoirement dans le conseil municipal.
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